土地承包经营权股权化的法律问题研究
摘 要:我国市场经济的迅速发展和城市化进程的加快需要土地承包经营权实现真正意义上的资本化,而土地承包经营权股权化是土地承包经营权资本化的主要进路。土地承包经营权股权化的程序问题、股权化后的土地股权流转问题以及物权制度和股权制度的契合等问题的解决是土地承包经营权股权化的必要前提,而土地承包经营权股权化后土地股权的法律定位问题则是解决上述问题的基础。
关键词:土地承包经营权;法律定位;股权流转
中图分类号:D922.61文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)04—0089—03
一、我国土地承包经营权股权化的立法现状和存在的主要问题
改革开放以来,我国以家庭联产承包责任制为主要形式的农村土地制度改革取得了巨大成效,但是近些年来,随着我国市场经济的深入发展和城市化进程的加快,家庭联产承包责任制的局限性日益突出。主要表现在三个方面:一是每户农民承包的土地面积狭小加上自主经营,不利于规模化生产。二是大批农民进入城市工作,土地撂荒现象严重,有限的土地资源遭到严重浪费。三是土地承包经营权流转受到的限制过多,导致流转困难。为了解决上述问题,我国在土地承包经营权流转特别是土地承包经营权股权化方面进行了大量立法。1998年《土地管理法》是我国第一部规定土地使用权股权化的法律,该法第60条明确规定,对于农村集体经济组织兴办的企业,其他单位或个人可以以土地使用权入股。2001年,中共中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,其中也涉及了土地承包经营权股权化问题。2002年《农村土地承包法》第42条明确肯定了土地承包经营权股份化的合法性,规定承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。2005年3月农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条第四款特别对农村土地承包经营权入股作出规定:“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等,从事农业生产经营。”2006年《农民专业合作社法》明确规定农民可以成立专业合作社,合作社采取股份制,土地承包经营权可以作为出资入股,但股权转让的受让人原则上限定在本集体经济组织范围内。近年来各地土地承包经营权股份化现象大量涌现,有些地方甚至出台了指导性意见,如2007年重庆市工商局出台了《深入贯彻市第三次党代会精神,服务重庆统筹城乡发展的实施意见》和《关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知》,规定在具备农民自愿、不改变土地用途、有企业参与等基本条件的情况下,农村土地承包经营权可以入股设立公司。实践证明,我国目前的土地承包经营权股权化立法对促进农村经济发展和农业规模经营,实现农村土地制度改革具有重大意义。
尽管我国土地承包经营权股权化立法已经有力促进了农业经济的发展,但其仍存在许多问题。主要表现为我国相关法律法规对土地承包经营权股权化只作了原则性规定,所设置的制度障碍和限制颇多,导致实践中土地承包经营权股权化只有股权化之形式而无股权化之实质,即土地承包经营权股权化并未实现真正意义上的资本化。全国人大常委会法制工作委员会民法室编撰的《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》提出土地承包经营权入股要把握以下界限:第一,入股应在承包人之间进行,不包括将土地承包经营权量化为股份,投入到从事农业生产的工商企业或者公司,也不包括将土地承包经营权作为投资成立农业经营公司。第二,土地承包经营权入股是农户以入股形式组织在一起,从事农业合作生产,收益按照股份分配,而不是将土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资。这些规定严重阻碍了我国土地承包经营权实现真正意义上的股权化和资本化。随着我国市场经济的发展、城市化进程的加快以及二元社会结构的终结,土地承包经营权需要实现、也必将实现真正意义上的资本化,而土地承包经营权股权化是其资本化的主要形式。土地承包经营权要实现真正意义上的股权化和资本化,需要在立法方面解决以下问题:土地承包经营权股权化后土地股权的法律定位问题、土地承包经营权股权化的程序问题、土地承包经营权股权化后土地股权的流转问题以及土地承包经营权制度和股权制度的契合问题。
二、土地承包经营权股权化后土地股权的法律定位
土地承包经营权股权化后土地股权的法律定位问题是解决土地承包经营权股权化其他问题的基础和前提。根据我国土地法的相关规定和各地土地流转的实践,我国农村土地承包经营权股权化主要有三种形式:一是将村集体土地和村集体经营性资产一并按人口数量折股,每个集体经济组织成员持有一个股份,经营收益按股分红,股权按家庭人口数量无偿配给,股份不能抵押、买卖,但可以在本集体经济组织内转让。二是将农户土地承包经营权股权化,组建农民专业合作社,对入股土地实行统一规划、开发和经营。三是农户以土地承包经营权折价参股,组成股份制公司。从我国现行法律规定来看,上述第一种形式的土地承包经营权股权化后土地股权的法律定位困难在于:此种形式徒有股份化的“虚名”而无股份化的内涵,其所形成的股份化集体经济组织的属性如何在民事法律领域实难判断。首先,它不属于自然人而是一个经济组织。其次,它不属于合伙而具有公有的属性。最后,它不是法人,因为它不是依法成立的,也没有独立承担民事责任的能力。第二种形式有明确的法律依据,但也存在土地股权的法律定位问题。我国《农民专业合作社法》第四条明确规定农民专业合作社是法人,能够独立承担民事责任,但对其成员是否享有股东权,成员如何对合作社以及合作社的债权人承担责任未作规定。同时,该法明确规定股份只能转让给本集体经济组织内部成员,可见土地承包经营权并未实现真正意义上的股权化和资本化。第三种形式即农民以土地承包经营权折价参股组成股份制公司是真正意义上的土地股权化和资本化,不存在土地股权的法律定位问题,但公司破产后农民的集体经济组织内部成员的身份问题如何解决,法律并没有给出有效的办法。
笔者认为,要使土地承包经营权股权化实现真正意义上的资本化,必须剥离集体经济组织成员身份与土地承包经营权之间的密切关系。土地承包经营权股权化以及股权化后的土地股权流转对农村集体经济组织成员身份和这种身份所带来的利益不产生任何影响,在此基础上,可以对上述三种形式中的土地股权重新进行准确的法律定位。在第一种形式下,可将土地股权定位为合伙企业股权,将村集体土地与村集体经营性资产一并按人口数量折股,村集体经济组织的全部成员就是全体合伙人,他们按股份的多少享有合伙企业的收益,根据自愿原则成为有限合伙人或无限合伙人。有限合伙人可以不参与企业经营,对合伙企业的债务仅以自己的出资额为限承担责任;无限合伙人参与企业经营,对合伙企业的经营风险承担无限连带责任。实践中出现纠纷时,除了适用土地承包经营权相关法律,还可以把合伙企业法作为裁判依据。在第二种和第三种形式下,可将土地股权定位为公司股权,村集体经济组织内部成员均为公司股东,他们按照持股比例享有权利和承担有限责任。实践中若出现纠纷,可将土地承包经营权相关法律和公司法作为裁判依据。需要说明的是,上述三种形式下农民作为村集体经济组织内部成员的身份都不得被剥夺,他们以土地承包经营权入股必须是在土地承包期的剩余期限内,一旦土地承包经营权入股期限届满,农民就自动退股,将来他们基于其集体经济组织内部成员的身份,仍然可以承包该集体经济组织的土地。