中国基本养老保险最优财政支出规模测算
摘要：以内生增长理论为基础，运用巴罗的财政支出自然效率条件和改进的柯布-道格拉斯生产函数分别对中国城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的最优财政支出规模进行测算，发现中国城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的最优财政支出规模分别为2.33%和0.81%，目前两项养老保险的财政支出皆已超过了最优财政支出规模。为缓解养老保险的财政补贴压力，保证养老保险制度的良性运行，建议落实划转国有资本充实全国社会保障基金政策，实施基础养老金全国统筹，激发城镇职工和城乡居民缴费的积极性。
关键词：养老保险；城镇职工；城乡居民；最优财政支出规模；柯布-道格拉斯生产函数
文章编号：2095-5960（2018）06-0036-10；中图分类号：F840.67；文献标识码：A
一、问题的提出
城镇职工基本养老保险（以下简称城镇职保）和城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居保）是中国社会养老保险制度的两个重要项目，从制度上保证了城镇职工和城乡居民年老以后的基本生活。早在1997年，国家就统一了城镇企业职工基本养老保险，建立起三方共担（国家、企业和个人）、统账结合的养老保险制度；2005年，个体工商户、灵活就业人员也纳入到城镇职保中来。随着人口老龄化的加剧和人口抚养比（退休职工与在职职工之比）的提高，城镇职保基金收不抵支的省份越来越多，2013年城镇职保当期收不抵支的省份只有1个（黑龙江），2016年增加到7个（青海、湖北、内蒙古、吉林、河北、辽宁、黑龙江），其中收不抵支最严重的黑龙江省，2016年其城镇职保基金累计结余为-232亿。①①数据来源于2014—2016年《中国社会保险发展年度报告》。 在经济新常态、人口老龄化、费率下调、养老金13连涨等因素的共同作用下，未来城镇职保基金收不抵支的情况将更加严峻，政府面临的财政兜底压力将会越来越大。
2009年和2011年，中国分别开始了新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）的试点和推广工作，并于2014年将两项制度统一为城乡居民基本养老保险。近20多年来，城镇职保发展得比较完善，而城乡居保由于起步晚，待遇水平较低，国家财政也承担着绝大部分的养老保险费用。城乡居保的财政补贴占其基金总收入由2011年的546%上升到2016年的704%，国家在城乡居保财政补贴由2011年的21653亿元上升到2016年的207363亿元①①数据来源于《中国社会保险发展年度报告2016》。 。随着人口老龄化的加剧和城乡居民对基础养老金上调的诉求，未来城乡居保财政补贴的压力将会增大。
政府是社会养老保险的重要筹资主体之一，完善的社会养老保险制度也需要政府投入大量的资金，但这并不意味着政府投入的资金越多越好。若政府投入资金过多，会给政府带来巨大的财政压力，欧债危机就是前车之鉴，因此政府有必要确定出一个适度的养老保险财政支出规模。鉴于机关事业单位养老保险制度改革的时间还不长（2015年开始改革），本文将重点测算中国城镇职保和城乡居保的最优财政支出规模，并与当前两项养老保险制度实际财政支出作对比。
二、文献回顧
如何评价、衡量和优化政府在社会保障领域的财政支出责任，一直是学者们研究的重点。王延中等（2014）从整体的角度来分析改革开放以来的社会保障财政支出，认为尽管社会保障财政支出规模不断增加，但是仍存在着财政支出总量不足，支出结构不合理等问题[1]。在确定社会保险财政政策时，应当从中国的国情和国力出发，财政既不能对社会保险不闻不问，又不能对其管得太深，应采取松散结合型模式，走“国家财政帮助，基金自我平衡”的道路（郑功成，1997）[2]。同样，中国社会保障财政支出在不同地区间存在差距，由于各地区存在着经济的非均衡发展，导致各地区人均社会保障财政支出的差异性较为显著（柯卉兵，2009）[3]。有学者认为政府在社会保障项目上存在最优财政支出规模，并且有分险种、分地区进行研究，王增文（2010）通过实证分析，得出社会保障最优财政支出比例3482%[4]，而杨胜利（2010）测算出社会保障最优财政支出比例为155%[5]，并且都认为中国社会保障财政支出低于最优财政支出规模；马雪彬等（2015）从东部、中部和西部分地区计算了这三个区域的社会保障最优财政支出比例，分别是1070%、1533%和1339%[6]。
城镇职工基本养老保险是中国养老保险制度最重要的项目，对其的财政补贴也一直是研究的焦点。吕素雪（2017）侧重于未来中国城镇职保财政负担的研究，得出未来养老金收不抵支的问题将进一步凸显，财政负担将会加重的结论[7]；也有学者集中于城镇职保的财政风险分析，通过测算表明2020—2050年辽宁省的高低两种财政补贴方案的财政风险系数均高于财政风险临界值，认为辽宁省的城镇职保基金缺口不能单纯地依靠财政补贴（边恕等，2017）[8]；王利军（2005）通过计量模型求出城镇职保最优财政支出比例为1097%，并同样认为对城镇职保的财政投入不足[9]；徐强等（2015）测算出中国基本养老保险最优财政支出比例应为1135%[10]。
在推行新农保和城居保之后，已经有一些研究开始评估新农保财政补贴的政策效果。刘昌平等（2010）研究了新农保财政补贴机制的可行性，认为中国应建立财政提供缴费补贴的阶段式现收现付平衡模式[11]。邓大松等（2010）对新农保财政补助数额进行了测算与分析，认为中央财政和中西部贫困地区地方财政存在财政补贴能力差异，前者比后者相对而言更加有能力筹资[12]。张慧芳等（2017）引入负所得税理论，对新农保财政补贴机制进行优化，变单一化的财政补贴机制为差异化的财政补贴机制，使财政补贴更加偏向于贫困者或者低收入者[13]。在新农保和城居保合并实施后，杨斌等（2014）从经济增长的角度评估了城乡居保地方财政责任，将中国各个省级政府分为双高型、中间型、双低型、经济偏向型和保障偏向型五种类型，提出政府应当寻求一种经济增长与财政支出增长的均衡[14]。新农保、城居保和合并之后的城乡民保有关的财政支出研究，主要集中在财政补贴政策方面，尚未见到城乡居保最优财政支出的研究。