摘要：“建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”是当前我国高等教育改革与发展的目标。独立学院作为新时期我国高等教育体制改革过程中出现的一种特殊的办学机制与模式，顺应了我国教育体制改革的要求，进一步满足了人民群众对高等教育的需求。但根据我国高等教育发展的实际情况与世界高等教育发展的先进经验，注定了我国独立学院是我国高等教育发展的一种过渡模式。适时、有序地将独立学院转设为独立建制的民办高校，具有重大战略意义。湖北独立学院的发展速度快、质量高、制度全，为转制奠定了良好的物质与制度基础。
关键词：独立学院；独立建制；民办高校
中图分类号：G648．7 文献标识码：A
独立学院是新时期我国高等教育体制改革过程中出现的一种特殊的办学机制与模式。从我国高等教育改革与发展的目标以及发达国家高等教育发展的经验来看，将独立学院适时、有序地转设为民办大学，有利于探索独立学院的发展路径，利于减轻学生负担，改善办学条件，提高民办高校教学质量，促进民办与公办高校协调发展，最终促进中国高等教育事业的繁荣和社会的进步。
湖北是教育大省，有丰富的教育资源，31所独立学院占全国总数的1/10，发展民办高等教育的基础条件比较成熟，积极将独立学院逐步转设为独立建制的民办高等院校是切实可行的。
一、独立学院是我国高等教育发展的一种过渡模式
穷国办大教育决定了我国高等教育发展必然要走一条开拓创新且独具特色的发展道路。我国高等教育改革与发展的目标就是要“建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”，[1]决定了我国独立学院必将过渡为独立建制的民办本科院校。
第一，我国高等教育改革与发展目标的实现，需要民办高等教育的壮大与发展。教育部《2003-2007年教育行动振兴计划》指出：根据“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，有效拓展民办高等教育的发展空间，改善办学条件，提高办学质量，增强办学实力，形成公办高校和民办高校优势互补、公平竞争、共同发展的格局，进一步推进高等教育大众化。可见，发展民办高等教育，是我国高等教育发展的历史抉择，也是促进经济社会快速发展的大势所趋。然而，在计划经济时期形成的由中央和地方政府“独家包揽”的高等教育格局，长期限制了民办高等教育的发展，主要表现在四个方面：一是布局和结构不够合理，从布局上看，民办高校主要分布在大城市或中心城市，而中小城市的数量较少，不利于区域经济以及教育事业的协调发展；从结构上看，办学层次偏低，多为高职专科层次，如湖北省10所民办高校中，本科层次仅1所。二是地位与待遇不平等，集中表现在学术刊物审批没有放开，教学和科研项目难以争取，成果的发表与认定、成果奖的申请与审批资格等，常常被“边缘化”，有时甚至不给机会。三是办学理念和特色不鲜明，有的院校在专业论证与课程设置上简单“移植”或“复制”公办高校的模式，竞争与发展的实力和潜力缺乏。四是社会认同度、发展环境不乐观，社会上一部分人认为，民办高校高收费，是导致教育成本过重的主要原因。因此，很难在民办高校与公办高校之间形成竞争机制。
第二，我国高等教育改革与发展目标的实现，有赖于高等教育办学模式与机制的创新。我国高等教育改革与发展目标，就是要实现遵循市场与教育双重运作规律的多元化、现代化的高等教育机制，形成民办院校与公办院校之间的有效竞争机制。在我国的现实国情下，这一目标的实现必须进行体制创新。一是采取多种形式调动社会力量参与高等教育办学的热情。在公办高校发展资金紧缺、民办高校发展尚且稚嫩的情况下，推进“条块结合”的“共建、调整、合作、合并”，允许社会团体、企事业单位和公民个人参与公办高等院校的多种形式的“共建”，即“公办民助”，允许把某些规模小、需求少、困难大的公立普通高校通过某种法定程序转让、租赁给社会团体或公民个人办学，即实行改制或“公办民营”的试点等。二是采取过渡形式，逐步推进改革进程，“公办民助”、“公办民营”等办学形式都是形成民办高校与公办高校之间自由竞争格局的有效途径。当然，这些办学体制上的改革成败与否，还有待实践的检验，但不跨出这一步，没有开拓创新的精神和“摸着石头过河”的行动，普通高等教育将无法走出困境。独立学院的产生，正是在我国高等教育体制改革中充分利用现有公办高校资源、发展民办高等教育的一种过渡模式，是实现高等教育体制的多元化、现代化的一种有益尝试。
第三，我国高等教育改革与发展目标的实现，有赖于我国高等教育“生产力”的进一步解放。尽管几年来我国独立学院迅速发展，并已经成为高等教育领域的一支重要力量，但这并不意味着我国高等教育体制改革的目标已经实现，独立学院还要进一步创新发展机制。《“十一五”发展规划纲要》指出：“把高等教育发展的重点放在提高质量和优化结构上”，政府要“深化教育体制改革”、“支持民办教育发展，形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局。”因此，大力支持民办高等教育的发展，是深化教育体制改革的必然选择。在2005年“全国地方本科院校改革发展论坛暨独立学院分论坛”上，学者们认为，独立学院今后的发展有三条路径：一是办得比较好的独立学院从“母体”中脱离出来，最终成为真正独立的民办高校；二是虽具有发展潜力但尚不具备转型条件的将在一定时期内维持现状；三是不具备发展潜力且难以维持的最终将停办。由此可见，独立学院走向真正的民办大学已经初见端倪。
第四，独立学院在迅猛发展的同时也带来诸多问题，比如办学责任主体、产权归属、发展出路等不明晰；办学主体、管理主体二元化，增加了矛盾；少数独立学院在办学条件、招生收费、办学质量等方面出现的问题社会议论颇多，影响了独立学院的整体声誉。这些问题的出现，其根本原因在于独立学院的“独立性”与“依附性”存在着不可回避与难以克服的矛盾。首先，独立学院的发展必须“面向学生”、“面向市场”、“节约经费”，但目前其发展环境并不能满足这种需求。一方面，独立学院既不同于传统体制下由政府单一投资兴办的高等教育机构，也不同于纯粹由社会力量办学的民办高等教育机构，它是充分利用公办高校的教育资源和民间资金来发展中国高等教育的一种探索，是公办院校作为申办方，民间投资人作为投资方合作办学，按新的机制和模式运营。教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》第四条明确规定：“试办独立学院要一律采用民办机制。试办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。”这也正是独立学院“独立性”的本质所在，“自负盈亏、自谋生路”是独立学院的体制使然。因此，在制度设计上独立学院可以真正地面向市场，按“经营”和“教学”双重要求而构建学校的组织机构，以就业为导向认真研究自己占据市场份额的状况，从而自主设置专业、设定培养方向和培养方式，开设和发展“短、平、快”及其它经济性专业，使其毕业生能够就业，满足社会各界对人才的需求，以灵活的专业设置，优良的教育质量，求得长期生存和发展的空间。另一方面，积极谋求产学研结合，与广大企事业单位签订科研合同，打破公办院校和研究单位的垄断局面，提升独立学院自身的科研水准与层次品味，为跻身一流大学打下坚实的智质基础，这也是独立学院办学模式与机制灵活性的集中体现。这种“灵活性”是以独立学院的“独立性”为基础的，但独立学院与其母体之间政策上的“依附性”，恰恰遏制了这种“灵活性”的发挥，从而形成独立学院“独”而不“立”的格局，不利于独立学院的进一步发展。这种“独立性”与“依附性”的矛盾，随着独立学院的不断发展将日趋明显。
其次，举办方或投资者付给母体院校巨额的管理费，成了制约学校发展的沉重负担，使独立学院在与公办院校竞争中处于不平等的地位。独立学院每年须以实际学费收入的20%-30%向母体院校交纳管理费，这一巨大开支，人为地增加了学生的负担。以武汉科技大学中南分校为例，每年向母体缴纳3000万左右巨额资金，则相当于每年每生额外增加2000余元的学费，如果这笔管理费用做资助贫困学生，以每生每年资助10000元计算，则每年可资助3000名左右的学生；如果将这笔管理费用于建造教学实验室，以每个教学实验室造价50万元计算，则每年可以建造60个左右的教学实验室等等。由此可见，巨额的管理费，制约了独立学院的发展。实践表明，母体院校很难在保证自身优质发展的同时兼顾其独立学院的教育质量及其发展，这也是促使学院要求走向“独立”的重要原因之一。
另外，独立学院长期依附母体院校，容易挫伤投资者的办学积极性。独立学院的投资者，既希望通过独立学院的模式达到举办本科层次高校的目的，又不可避免地要考虑经济回报问题。因此，独立学院长期依附母体院校发展交纳巨额管理费，投资者的投资目标很难实现，其办学热情将大大降低，这无疑加大了保障和提高独立学院办学质量的难度。在这种情况下，只有将独立学院转设为真正独立的民办大学，才能有利于进一步规范该类院校的办学行为，提高办学者的积极性，加大该类院校扶助贫困生、改善办学条件的力度，从而促进该类院校快速、健康、持续的发展。
独立学院本身所固有的“独立性”与“依附性”的矛盾，促进了其在创办初期的迅速发展，同时这种矛盾也是独立学院本身所无法克服的，矛盾运动的结果，必然是体制的再度创新，独立学院脱离母体走自主、独立发展道路势在必行。教育部26号令的颁布实施，已把独立学院转设为民办高校提上了议事日程。
二、国际高等教育发展的先进经验也预示了独立学院是一种过渡模式
独立学院的产生与发展，是国家决策层在认清国内高等教育发展的新形势及我国发展高等教育的特殊性，并借鉴国际高等教育发展先进经验的基础上做出的重大决策。独立学院未来的发展，同样需要借鉴国际高等教育发展的先进经验。国际高等教育发展的先进经验预示了独立学院必然走向真正的独立。
其一，在高等教育大众化进程中，发展中国家多是通过发掘民间财力，激发社会力量办学热情，大力发展民办高等教育。如韩国，因战后经济局限，将有限的经费投入基础教育，对高等教育则采取让民间“自由发展”私立高等院校的“无为”政策，其结果是极大地刺激了私人办学的热情，使民办高等教育得到了长足的发展，私立高等院校学生数占高校学生总数的比重由1955年的55％上升至1975年的70．2％，再到1995年的82．2％[2]。又如马来西亚、泰国、菲律宾、巴西、哥伦比亚等发展中国家在向大众化教育迈进的过程中也大力发展私立高等教育，私立高等院校的学生数占学生总人数的比例也逐年不断上升。可见，将大学的智力优势、无形资产优势与适应市场体制的筹资优势相结合，是国际高等学校规模扩展的一个共同经验。独立学院是我国特殊国情下衍生出的一种高等教育模式，它与发达国家所谓的私立大学既存在着相同之处，同时也存在着差异。国际上同样存在类似于我国独立学院这种混合型办学模式，如印度的附属型大学，曾是印度最主要的大学类型，但现在庞大的大学难以保障附属学院的教育质量，因此印度政府希望成立自治学院来彻底改革现行高等教育的院校结构，提出“要帮助大量发展资质学院，直到这种附属制被一种更为自由、更有创造力的大学和学院的联合取代”，到1988年，印度大学拨款委员会已经授予约500所附属学院自治地位。在当前我国基本国情下，发展独立学院是符合国际高等教育发展一般路径的，但我国独立学院这种办学模式并不是最理想的高等教育发展模式，独立学院未来的发展在于走向真正的独立。
其二，增强大学的独立性与自主性，提高教育质量，是国际高等教育发展的基本经验。扩大规模是当前我国高等教育发展的主要任务，但从长远来看，高水平的教育质量才是我国高等教育发展追求的最终目标。国外早有扩大教育自主权，发挥高等院校在人才培养方面最大的主动性与创造性的经验。“自从内部自主成为大学的重要传统以来，大学的自主权成为论述大学和社会关系的一个关键性特点。”在美国，博克认为，自治、参与以及竞争是美国高等教育的主要特征。在英国，1919年设立的大学拨款委员会充当了大学与政府之间的缓冲器，努力在大学自治与国家需要之间维护平衡，“大学拨款委员会是为了承认大学自治而设计的工具”。在德国，与市场本位高等教育思想相联系的是质量与竞争，要求减少国家对高等学校的干预，给高等学校以更多的自主权。在日本，高等教育曾为日本社会经济跻身世界前列做出过卓越贡献，有“教育立国”之说。但从上世纪80年代以来，在全球经济由工业化向信息和网络时代的转变中，日本传统教育体制和方式出现了严重不适应时代发展的现象，特别是由国家投资设立的国立大学，在强势的国家行政管理下，学校没有自主权，逐渐丧失了活力，管理体制僵化，教学内容陈旧，教育结构不合理，学生缺乏创造性，使其在培养优秀人才方面明显落后于其他发达国家。针对这一实际情况，自2004年4月开始，日本进行了国立大学法人化制度改革，加速大学独创性的开发，进一步加强大学和产业界的联系，不仅使大学更直接地为经济建设服务，同时也为大学研究经费拓展了一个重要来源。继日本以后，法国、俄罗斯等一批西方国家纷纷效法，推行大学法人制度的改革。
三、湖北独立学院转设为民办高校具有现实可行性
全面建设小康社会，各地区必须要协调发展，为此中央提出西部大开发、东北振兴、中部崛起等发展战略。充分发挥高等教育在国家重大战略部署中的积极作用，需要解决两个问题：一是促进高等教育的均衡化发展，即促进教育各方面、各个层次、各个类型的教育协调；二是促进高等教育更好的为社会服务。湖北适时将独立学院转设为民办高校，不仅有利于湖北高等教育的协调发展，也有利于推进我国中部崛起战略的实现。
（一）湖北独立学院转设为民办高校具有更加广阔的发展前景
1.国家支持并鼓励发展民办高等教育。大力发展我国的高等教育，实现高等教育大众化，仅靠国家投资是很难办到的，必须采取公办与民办两条腿走路的方针，大力发展民办高等教育。以1992年邓小平南巡讲话和党的十四大召开为标志，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，多种所有制结构逐步建立，私营、民营经济获得合法性地位，民办高等教育获得政策支持，民办高校得以快速发展。《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》等都对发展民办高等教育作了相应的规定：“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”。1993年8月，原国家教育委员会颁布的《民办高等学校设置暂行规定》明确指出：民办高等学校及教师和学生享有国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。民办高等学校招收学历教育的学生，纳入高等教育招生计划。学生毕业后可自主择业，国家承认学历。之后，民办高等教育机构如雨后春笋般发展，随着办学规模的空前扩大，民办高等教育举办者对民办高等教育政策提出了进一步的合法性诉求，促成了我国第一部专门规范民办教育的行政法规《社会力量办学条例》的出台。该条例重申了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，并对发展民办教育的基本原则、行政管理体制、民办教育机构的设立、教学和行政管理、财产和财务管理、机构变更与解散、政府保障与扶持及法律责任等进行了具体的规定。1998年，《中华人民共和国高等教育法》以法律形式确认了民办高等学校的地位，确立了形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的高等教育发展格局。2003年《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布，对民办高等学校的法律地位作了进一步规定，并把民办教育提高到为国家培养合格人才的高度来认识，是中国民办高等教育走上规范发展道路的里程碑，民办高校无法可依的状况得到根本改变，民办高等教育事业获得广泛的合法性支持和社会认同，社会地位不断提高，并且表现出勃勃生机。胡锦涛总书记在党的十七大报告中重申，“鼓励和规范社会力量兴办教育”；温家宝总理在十一届人大一次会议《政府工作报告》中又提出，“鼓励和规范民办教育发展”等。
2.民办高等教育具有强劲的发展潜力。改革开放以来，民办高校以其内在灵活的机制拾遗补缺，能够及时调整专业设置以满足我国现代化建设中不断变化的人才需求。一项调查表明，72．8％的民办高校的专业设置是社会急需而公办学校未开设的。同时，民办高等教育的发展扩大了内需，拉动了经济，缓解了就业压力，促进了公办高等教育体制改革，适应了社会主义市场经济体制的需求。民办高等教育已经成为我国社会主义教育事业的重要组成部分，在实施科教兴国战略和提高全民族素质方面发挥了重要作用。纵观世界，很多著名的学府都是私立大学，如美国的哈佛大学、英国的牛津大学、日本的早稻田大学等，这些大学在其创建初期也有过财政困难、学生人数少等很艰难的时期，但发达国家在民办教育上先行一步所走过的道路，所形成的一套完整的管理、经营办法，给我们发展民办高等教育提供了宝贵的经验。此外，根据《2000-2050年学龄人口变动趋势表》预测，2000-2050年高等教育每万人学龄人口数（18-22岁）呈波动状态，从2004年的10682万增加到2008年的12488万（达到峰值），随后逐步降低到2050年的6938万。 面对这个庞大的受教育群体，教育部出台的《2003－2007年教育振兴行动计划》中明确提出了2004年和今后一个时期教育改革和发展的6大举措，其中将建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证教育经费持续稳定增长，同时建立社会投资、出资和捐资教育的有效激励机制，大力发展民办教育。由此可见，民办高等教育事业大有发展前途，独立学院转设为独立建制的民办大学指日可待。
3.湖北发展民办高等教育具有先机和优势。其一，目前湖北民办普通高校（不含独立学院）只有10所，仅占全国民办普通高校的4％，其中本科办学层次仅有一所，这与湖北省在全国高等教育领域的地位不相匹配。据2005年《湖北省第一次经济普查主要数据公报（第三号）》显示，湖北省2004年教育产业主营业务收入为3．72亿元，利润总额为－0．53亿元。由此可见，湖北必须进一步扩大民办高等教育规模，从而进一步加大对高等教育的投入，促使湖北高等教育向更高、更新、更强的方向发展。其二，湖北各类人才聚集，科教实力雄厚，为民办高校的发展提供了优质的发展环境。目前湖北拥有各类科研开发机构1158家，建有国家实验室1个，国家重点实验室14个，国家工程（技术）研究中心15个，国家企业技术中心14个，国家高新技术创业服务中心11个，均居全国前列。从事科技活动的人员19．27万人，中国科学院和工程院院士64人。Bt杀虫剂、激光、鱼类基因工程等研究居世界领先地位，光电子信息、生物工程、新材料研究居全国领先地位。省会武汉科教优势突出，是全国第三大教育中心，第二大智力密集区。其三，湖北产业综合优势明显，经济发展充满了生机与活力，为湖北民办高校的发展提供了良好的外在环境。湖北交通发达，尤其是航运发达的优势，为发展基础产业和外向型经济提供了良好的条件。同时，湖北长江、汉江沿岸资源丰富，城镇密集，产业基础坚实，沿长江展开的钢铁和石化工业走廊、沿汉江展开的汽车工业走廊，都形成了相当的规模。此外，湖北是中国近代工业的发祥地，也是我国重要的老工业基地之一。多年来依托自身的资源禀赋，逐步形成了以武汉为核心的光电子信息产业基地、以轿车为重点的现代制造业基地、钢铁及新材料产业基地、生物工程及新医药产业基地、环保产业基地等，为湖北形成以武汉为中心的高等教育产业群，公办与民办高等教育协调发展，吸引广大青年学子到湖北求学、就业、创业，提供了得天独厚的物质条件和广阔的发展平台。
（二）湖北独立学院转型的基本条件已经成熟
1.湖北独立学院发展的基本制度比较完备。其一，2002年至2003年，国家先后颁布了《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，从民办教育的性质、定位、办学方针、办学条件、利益分配等方面都做出了明确的规定，且在实践中运行良好，现在将独立学院转设为民办高校，不会出现无法可依的局面。其二，2003年湖北省出台了《湖北省普通本科院校试办独立学院设立、合并、变更、终止的审核》（编号：JUXK005），为独立学院的转型进行了制度预设。教育部的26号令《独立学院设置与管理办法》更是明确了独立学院的未来发展。因此，独立学院转设为民办高校不会有政策阻碍或产生根本的矛盾。除上述政策法规以外，2005年国家教育部颁布了《教育部关于加强独立学院招生工作管理的通知》（教学[2005]3号），对独立学院的招生工作作了进一步的规范；湖北省政府及其教育行政部门颁布了《省委高校工委、省教育厅关于加强和规范我省普通高校试办独立学院工作的意见》（鄂办文[2005]10号），省纪委又出台了《关于普通高校独立学院违规招生乱收费行为的纪律责任追究暂行规定》（鄂纪发[2005]6号），对独立学院的招生收费行为进行了进一步的规范。从而，保障了独立学院的办学质量，促进了独立学院的健康发展，为独立学院的转型夯实了基础。
2.湖北部分独立学院已经具备独立举办民办高校的实力。在中共湖北省委、省政府及省教育厅的领导和支持下，经过艰苦创业，湖北独立学院有了长足的发展，形成了一批优质独立学院，在师资力量、硬件建设、各项管理、办学理念、教育质量、社会信誉等方面都达到了较高水平，已经具备独立举办民办高校的实力。
（三）湖北独立学院转设为民办高校具有深远的现实与历史意义
1.有利于拓宽民办高校进一步发展的道路。我国高等教育发展的国内外环境已发生深刻变化，根据我国国情，借鉴国外成功经验，中国高等教育必须探索大力发展高水平民办大学之路。国家《教育部关于十一五期间普通高等学校设置工作的意见》提出：“独立学院视情况和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”，已指明了独立学院的出路和前景。独立学院作为中国高校的一种特殊的过渡性办学体制，若长期存在下去，因其体制特殊性带来的诸多问题必然制约其发展；如转制为公办高校，因其民营机制运行特点和产权问题将难度很大甚至不太可能；如转设为民办大学，既符合国情又符合政策，这是中国独立学院进一步发展的必然选择。
2.有利于湖北省民办高校与公办高校协调发展，为“中部崛起、振兴湖北”的战略服务。教育部《2003－2007年教育行动振兴计划》指出：要有效拓展民办高等教育的发展空间，促进民办高校扩大办学规模，改善办学条件，提高办学质量，增强办学实力，形成公办高校和民办高校优势互补、公平竞争、共同发展的格局，进一步推进高等教育大众化。湖北是教育大省，省内公办高校林立，而民办高等教育相对势单力薄，尚未形成协调发展的格局。在实施“中部崛起战略”和武汉市建设“两型”社会综合试验区的大好形势下，湖北率先做好独立学院转设为民办大学工作很可能成为改革发展中的一个亮点。
参考文献
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