【预算执行之“法”】预算执行情况

  在法国经济、财政和工业部网站,月度政府预算绩效报告整齐地罗列在最显眼的位置。随机打开2011年10月的政府预算绩效报告,专项账户余额、收支细则、财政支出原因,预算情况一一展现,同时我们可以看到这些数据与去年同期相比较的图表。以绩效为主导的预算,不但明确花了多少钱,钱花到哪里,更重要的是明确这些公共财政资金花的是否值得。
  
  全方位监控
  最早法国虽然有详细的预算,但却以支出为核心,因此形成了连年财政赤字的局面。《财政法组织法》(LOLF)搭建了法国财政预算的基本框架,1959年《财政法组织法》确定,2001年《财政法组织法》由总统颁布,明确提出了以绩效为目标的导向。几年来,经过多次改革,2006年1月1日,新法案正式开始实施,可以说新《财政法组织法》从根本上改变了财政预算的管理方法,预算从编制、执行到事后监管都有重大改变。
  新《财政法组织法》把财政预算从上而下分细化为“任务”(mission)、“项目”(programme)、“行动”(action)。“任务”是财政预算的最高级,明确国家的主要公共政策方向和相应的财政预算安排。“任务”下分为若干个预算“项目”,为了更好的完成项目计划,每个“项目”细化为若干个具体的“行动”。
  每一个“行动”又明确到行政负责人,同时规定了每个负责人的目标。只要能保证“行动”目标可以圆满完成,除不能触及工资资金外,各行政负责人可按实际情况自由调度预算资金。这样一来,新办法大大提高了负责人的工作效率。同时,为了保证“行动”负责人的公正、公平,《财政法组织法》要求每个负责人设定各自的预算资金目标,这些目标必须符国际收支状况,同时通过行政部门的内部审计,使每个公共政策的执行者承担了更多的义务与责任。
  到制定预算时,各部门必须建立下一年度的行政计划;同时,每个项目的实行效果必须通过相关部门的绩效考核,并把结果反映到年度绩效考核报告中。这些报告将和该年的预算草案一起作为执行法案,送交议会管理部门。
  这种新的绩效管理办法最大亮点,它成功地建立了问责机制,多层监督部门严格地审查预算执行情况,并且把监督奖励和处罚的名单公布于众。监管部门包括议会、财政部门、政府各部门、事后监督的审计法院及政府财政管理信息系统(GFMIS)。五大部门全方位立体化监管整个预算流程。
  1议会作为监督政府预算制定和执行情况的最高部门,对预算案与决算案进行非常严格和细致地审查。每年,议会对政府提出的每项财政政策都要产生质疑,同时与财政部门进行讨论、甚至辩论解除质疑之后,财政政策才能出台。
  议会可以直接随机抽取任何单位、任意部门部进行审查,主要审查公共资金的使用情况和目标实施状况,而不是贷款百分比的变化。并且法国每一级政府都有议会,各级议会负责审查监督本级政府预算和决算。议会除靠自己的专门委员会审查外,还委托审计法院对预算执行,特别是对政府部门和事业单位的经费开支进行审计监督。
  2财政部门对资金拨付过程的管理监督。财政部门在财政资金拨付过程中担负着重要的监督职责,并通过内设的相关司局、财政监察员、公共会计、财政稽查总署、经济财政监察总署、税务稽查等机构和人员付诸实施,主要包括:财政监察员对支出承诺、结算、支付指令的事前核准;公共会计对支付环节的审核与记账;财政稽查总署负责进行事后监督检查;经济财政监察总署负责对本国领域的监督和公共管理咨询以及税务部门对纳税人进行税务稽查。
  3政府部门对预算的内部管控。《财政法组织法》对项目负责人赋予使用预算高度的自由度和灵活性,为此政府各部门也非常重视预算执行监督。各部门按照国际收支准则进行评估,通过内部监督机制进行内部审查。
  4政府财政管理信息系统(GFMIS)实现了国家财政管理信息共享。政府财政管理信息系统提供了一套完整的管理和会计信息系统,监控预算执行、会计报表、税收征管、项目管理。同时,该系统应用于全部预算单位。
  法国的公共债务问题一直困扰着法国历届政府,法国政府采取了大刀阔斧的《财政法组织法》改革,改善了公共财政的现状。
  
  独立的事后监管
  除此之外,审计法院进行最严格的事后监督,是国家最高的经济监督部门。审计法院的首席院长由法国部长委员会任命。审计法院是法国政府的一个司法机关,既独立于议会又独立于政府。它主要负责审查并管理大多数公共机构和一些私营机构的财务,其中包括中央政府、国有企业、社会保障机构及公共服务机构。审计法院实质上是法国普通法院、会计部门和审计署的一个联合部门。地方审计法庭由地方审计法庭负责审计地方相关账务与管理。它的三个主要职责分别是,账户财务审计、对公共会计进行法律监督以及向法国国会、行政部门提供信息和建议。其年度审计计划抄送财政部。
  审计法院有独立而严格的审计过程,法国政府赋予它很宽泛的审查权利。审计法院审计政府财务,包括政府预算、税务部门、国库部门、由政府拨款的各项公共账户,并由负责相关部门的收税人、会计师提供协助工作。如果审计结果显示账目没有问题,审计法院将给该部门发布一个澄清证明。一旦审查结果发现账目有问题,审计法院有权依法发布具体地惩罚命令。为了国家的利益,审计法院审查上账目上的差错,过度支付或者不能收回的公款,将对公共账务人员采取巨额罚款。另外,审计法院采取定期审查措施,如发现逾期未查,也将依法处以罚款。如果公共机构对审批结果有疑义,可以采取上诉。
  法国的公共债务问题一直困扰着法国历届政府,法国政府采取了大刀阔斧的《财政法组织法》改革,改善了公共财政的现状。目前在法国,每一笔公共支出从经历承诺、支付到清算,每个环节都要经过监督审核同意,否者这笔支出就不能成功支付。法国政府设置的多层监督机制融入了财政支出执行的全过程,同时各类监督机构又相对独立和相互制衡。可以说,财政支出管理的过程就是财政支出执行监督的过程。

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