[摘要]目前，中国智库发展迫切需要破解诸多难题：“谋”与“断”不分的政府决策体制没有根本性变动，智库参与决策咨询的制度性框架缺失，“体制外”智库与“体制内”智库公平竞争的制度环境尚未形成，以研究项目为纽带、以决策服务为导向的互动合作机制严重缺乏，社会多元化的研究资助机制远未建立。为此，我们需要解放思想、提高认识，并借鉴国际上较为成熟的经验，系统性地构建新的体制与机制。
[关键词]智库 发展 理念 体制 机制
[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2011）06-0100-05
[作者简介] 李占峰（1968―），吉林省吉林市人，中国石化集团公司，华东理工大学马克思主义中国化研究博士生，研究方向：企业社会责任与社会现代化；金家厚（1966-），安徽六安人，华东理工大学人文科学研究院副教授，华东理工大学人文科学研究院博士生，研究方向：第三部门与社会管理；鲍宗豪（1949-），浙江奉化人，华东理工大学人文科学研究院教授，上海华夏社会发展研究院院长，博士生导师，研究方向：城市文明与社会现代化。
一、中国智库发展面临五大难题
由于政治文化及体制差异，与西方的“智库”概念有所不同，中国的智库在类型、结构和功能上具有自身的特点。目前，中国“智库型”研究机构大约有2000家，在数量上相对来说并不少，甚至超过智库最为发达的美国，但在整体水平上与美国尚有较大差距。中国智库的繁荣和提升，迫切需要破解如下难题。
难题之一：如何尽快改革“谋”与“断”不分的政府决策体制
改革开放以来，计划体制下形成的政府决策体制没有根本性变动，即政府决策的“谋”与“断”不分。为了适应这种体制，在政府系统内部设置了层级不同的政治、经济、文化、社会等方面细而全的政策研究机构和人事岗位。这些机构和岗位要么设立在政府机关内部，要么设立在政府机关所属的事业单位，他们与决策中枢系统有着直接或间接的行政隶属关系，其经费来源基本上是由政府财政负担，研究人员也往往与行政级别挂钩。这种决策体制具有高度的封闭性、垄断性和官僚性，往往会导致产生政策研究机构不断膨胀、决策成本持续攀升等现象；同时，这种与政府机构合二为一的决策研究咨询体系致使政策研究主体缺乏独立性、自主性与主动性，久而久之极易形成机构及制度的惰性，或者说路径依赖甚至路径锁定。
在这种体制格局下，政策研究机构对事关战略利益的探索性课题鲜有主动研究，所提供的研究结论或成果也往往缺乏科学性、客观性；在拟制政策方案中，经常会受长官意志的左右，从而沦为领导人的秘书班子；当主要领导拍板后，也无意再对政策的绩效“评头论足”；如果遇到领导班子主要成员民主作风差或民主集中制不健全等情况，决策研究咨询的作用就更难以发挥。由此可见，传统的集“谋”和“断”于一身的政府决策及政策研究体制不改革，现代意义上的智库就没有生存和发展壮大的空间。
难题之二：如何正式确立智库参与政府决策咨询的制度性框架
目前，我国只是倡导建立专家咨询制度，尚无明确统一的法律、法规来规范政府决策中的咨询环节和程序，这是影响智库发展壮大的一种制度性不足或障碍。比如，对政府决策是否经过咨询，哪些领域的决策向什么样的咨询机构咨询，采取何种方式咨询，如何评估咨询方案，咨询机构和政策方案能在多大程度上影响决策等问题，没有建立相应的法律法规。此外，对如何确保和不断提升智库自身的综合实力，如职业能力、社会责任和道德操守等，也没有建立起相应的社会意识及制度，从而导致专家咨询激励和责任约束等基础性的制度基本处于空白，不利于智库行业自律和优胜劣汰竞争法则的形成，致使决策咨询的质量和效益难以得到制度性保障。
难题之三：如何营造“体制外”智库与“体制内”智库公平竞争的制度环境
从经费来源、得到资助的方式及与政府之间的关系来看，我们可以将中国的智库分为三种类型：“官方”、“半官方”和“民间”。其中，官方的研究机构属于政府机关，如党政部门内部的政策研究室；半官方的研究机构属于事业单位，如国务院发展研究中心、中国社会科学院和附属于高校的研究机构等；民间的研究机构属于民办非企业单位或者企业，在上述三种类型中，前二者属于“体制内”智库，吃财政饭，与决策者之间有着密切的关系，基本上垄断了政府决策研究及话语权，其数量占95%；后者属于“体制外”智库，始终要“找米下锅”，虽有较强的自主性和独立性，但整体上非常弱小，仅占总量的5%，能够发出声音、有一定社会影响力的更是寥寥无几。
长期以来，由于“官本位”思想的影响，官方及社会对民间的“体制外”智库有一种歧视、排斥和不信任心理，导致“体制内”智库一支独大而“体制外”智库却营生艰难。据有关统计资料，中央政府部门81.5%的课题流向国务院及各部委所属的研究机构，地方政府部门也有83.5%的课题流向地方政府所属的研究机构。由此可见，政府部门的决策研究课题存在严重的“内控”现象。这样，研究课题在体制内封闭发包的方式下，“体制外”智库完全成了“局外人”，缺乏参与决策咨询竞争均等机会。此外，有时候政府部门掌握的关键信息或数据只对“体制内”智库公开，而“体制外”智库却很难拿到必要的研究资料和数据。凡此种种，导致体制内外的智库在生存和发展所需要的资源条件及机会空间上存在着严重失衡、不公平现象。
难题之四：如何建立以研究项目为纽带、以决策服务为导向的互动合作机制
对智库而言，最重要的一点就是善于敏锐地发现并针对社会热点难点、重大现实问题，以决策服务为导向，把不同领域最合适的人或机构召集起来，以公共利益为价值基础，展开互动交流与合作，从而更好地致力于项目研究，提出有影响力的政策建议和方案，最终达到解决问题、推动社会变革的目的。根据所研究问题的性质，这种互动合作可能是不同学科之间的，也可能是专家与企业界、政府官员之间的，或者是不同智库之间的，等等。总之，一切为了“问题及对策”的研究，智库善于招募各路精英，善于在不同的社会主体之间搭建互动合作的桥梁和平台。然而，从我国现实情况来看，不管何种类型的智库，它们在这方面的意识和行为能力都比较弱，致使决策研究“散兵游勇”者居多，力量相当分散，缺乏团体攻关优势，从而影响了智库的国际竞争力和整体发展水平。
难题之五：如何建立社会多元化的研究资助机制
目前，“体制内”智库主要依靠财政拨款，如上海社科院每年上拨经费达2亿元，而“体制外”智库要么主要依靠国外资金资助，要么凭借个体精英的人脉关系从政府部门或企业那里得到一点资助，资金捉襟见肘，经常面临生存危机，根本谈不上建立制度化的筹资渠道。然而，从国外的模式来看，资金独立性是影响智库思想独立性、竞争力和影响力的重要因素，他们一般会结合税收减免等政策，鼓励多元化的资金来源渠道和社会投入机制，如美国智库的资金来源既有政府的委托、拨款和补贴，也有企业和基金会的资助，还有个人的捐赠或其他经营费用等。
以上难题的形成，既有对智库的认识及理念问题，更有培育发展智库的体制机制问题。由此，难题的破解首先在于解放思想、提高认识，其次在于创新体制与机制，确保制度供给。
二、中国社会的运行和发展离不开智库支撑
破解人们对智库的认识及理念问题，关键是要破除传统观念的束缚，进一步厘清对智库的组织特质、社会功能等基础性理论问题的认识。智库，亦称“思想库”、“智囊团”、“外脑”或“脑库”，是由各方面专家和研究人员组成的专门的研究咨询机构，主要对政治、经济、军事、科技、文化、外交、商业、社会等政策进行调查、分析和研究，并提出政策建议和方案。从组织机构的性质来看，智库应是智慧的汇聚和象征，是社会宝贵的智力资源，它对社会的价值在于它懂得怎样在研究者与决策者之间、在“知识”与“权力”之间、在“知”与“行”之间架起一座桥梁，从而把最优秀的思想与最紧迫的现实问题对接起来，在公共理性的引领下，力图破解发展难题，推动社会变革，实现社会进步与发展。
（一）发展中的诸多矛盾迫切需要智库予以解答
当前，发展已成为现代社会的核心主题，发展主义意识形态在人们的心目中确立了中心地位。尽管对发展内涵的认识在不断深化，但发展实践往往仍以经济增长或经济发展为目标，一味地追求“物质”和“效率”，俨然只要快速发展就能解决贫困等诸多社会问题，满足人们提高生活质量的诉求。然而，从现实情况来看，这种偏执地发展崇拜并没有带来人类幸福的普遍实现；反而，越发展，社会问题越多，出现了发展悖论。因此，无论是从资源环境还是社会环境来说，这种发展模式的可持续性成了一切问题之焦点。
经过30多年的改革开放，中国取得了举世瞩目的成绩，但仍然遇到了很多发展难题，如经济发展和社会建设的关系，地区、城乡之间的发展平衡，政府与市场、社会的角色定位，贫富差距失控，环境恶化，还有原计划体制下的价值体系、组织结构、伦理秩序及社会关系模式逐步瓦解而出现的社会失范、失序、失公现象，乃至全球的气候变暖、金融危机、恐怖主义、文化冲突、局部战争、全球治理，等等。这些深层次的问题逐渐凸显，也越来越复杂，迫切需要专业研究机构深度介入，提出具有战略性、科学性、综合性的政策建议和方案。在这个过程中，智库以其研究特长和智慧优势发挥着举足轻重的作用。正是在这个意义上说，中国进入了智库时代。一方面，社会转型导致社会矛盾丛生，经济社会的可持续发展面临许多新的问题和挑战，这给智库的发展带来难得的机遇；另一方面，这些问题及挑战的复杂性、艰巨性、多元性乃至全球性拷问着智库的智慧。
（二）公共决策科学化、民主化离不开智库的繁荣
公共决策是政府配置社会资源的主要手段，体现着社会价值的权威性分配，直接影响利益相关者之间的利益关系及社会利益格局。由于公共政策的社会联动效应，公共决策一旦失误，造成的损失和社会后果是非常严重的，如一项经济政策产生的社会效应不仅仅是刺激GDP的增长，还会影响到就业、社会福利、医疗保险、政治稳定、大众文化、社会心理等领域。因此，从促进社会进步与社会发展来看，公共政策的最优化应该是最大限度地满足社会的公共利益，而不是为了牟取部门利益、行业利益、团体利益甚至是个人利益。由此可见，公共决策是一项科学性、专业性、系统性很强的工作。
智库，尤其是民间智库，源于政府系统之外的社会机构，是政府与公众之间理性沟通的通道，是公共利益聚合与表达机制。建立智库参与公共决策过程的机制，将对决策目标的优化、决策程序的科学化、决策技术的革新和决策的民主化起到巨大的推动作用，也使决策科学化、民主化有了制度性基础和保障。尤其是通过培育和繁荣智库（思想）市场，在智库之间形成参与决策的竞争机制和秩序，将有力助推决策科学化、民主化的实现。从国际上来看，由于现代社会的信息、环境和技术等决策因素日益复杂、多变，决策部门与决策研究咨询部门逐渐分离，公共政策制定也越来越依赖于来自政府系统内外的、由各种专家组成的智库所提供的政策建议和方案。
（三）提升区域乃至国家的软实力离不开智库的繁荣
智库最大的特点，在于它的专家和思想资源，这种资源一旦与现实问题结合起来，将会产生无限的创造力和影响力，从而推动社会进步与发展。在全球化不断深入的时代，城市、区域乃至国家之间的竞争有增无减，且呈现出新的形式，即越来越表现为谋略和智慧的竞争，因此，在战略意义上，竞争终究归于“软实力”的较量，智库无疑是一个城市、区域乃至国家“软实力”的重要组成部分。今天美国的强大与它拥有世界上最顶尖的智库是分不开的。根据美国宾夕法尼亚大学詹姆斯・麦克格恩教授（James G. McGann）的调查研究，自20世纪下半期以来，智库这种政策研究咨询机构及其影响力在全球范围迅猛增长，如2010年全球有智库6480个，分布在169个国际和地区。从数量占比来看，北美30%，欧洲22%，亚洲18%，拉丁美洲11%，非洲8%，中东地区5%，大洋洲1%。在亚洲18%的份额当中，中国大陆约12%，香港4.4%，台湾5.5%，印度18.7%。从影响力来看，美国的智库占据了全球的巨无霸地位，他们拥有闻名于世的布鲁金斯学院、对外关系研究会、卡内基国际和平基金会、战略与国际研究中心、兰德公司等1816家智库。此外，英国、德国、法国、日本、韩国等国家都有较为发达的智库。相比之下，中国智库的影响力和国际竞争力还相当有限。
（四）公民社会的发育离不开智库的繁荣
当今，公民社会已成为一种全球现象，它无论是在结构上还是在功能上都已成为现代社会的内在构造。作为一种公民社会组织，智库以其知识性、思想性和影响力内置于现代知识型社会的结构之中。对智库来说，政治系统的开放性、科学民主决策的制度化是其生存和发展至关重要的条件。如果公共决策过程是封闭的，政策研究完全垄断在政府手里，表明政府、市场与社会这种现代结构性体制格局还没有形成，我们的体制改革还不彻底，适宜于公民社会发育、成长的体制条件还不具备，对智库来说还缺乏生存与发展所需要的土壤和环境。反之，若智库能够繁荣起来，说明有了合适的体制环境和运行机制，从而在预测、应对充满未知乃至风险的发展进程中，公民社会中的智力资源被源源不断地开发和调用，那么，这样的公民社会一定是强大的，充满着无限的生机、活力和创新力。
三、中国智库发展的体制与机制构建
众所周知，当下中国需要更多具有现代水准的智库。为了尽快提升中国智库整体发展水平，我们迫切需要借鉴国际上比较成熟的经验，系统性地构建相关的体制与机制，为智库的繁荣发展提供制度性的外部条件及环境。
1．建立开放的公共决策体制。公共决策是一门科学，需要科学地来对待。随着现代决策的科学性、专业性、系统性的增强，我们迫切需要将“谋”与“断”分离开来，在法律制度上正式将智库引入公共决策过程之中，将公共智慧吸纳进来，建立起公开、透明、开放的公共决策制度。鉴于我国“体制外”智库与“体制内”智库严重失衡的现状，我们要认识到“体制外”智库是难得的社会资源，要善于并最大限度地利用这些资源为决策服务、为社会发展服务，同时建立决策信息、数据等公开发布制度，建立完善的项目招投标和决策研究咨询机构的评估制度，从而在制度上公平地将“体制外”智库纳入公共决策的程序。这样，在决策体制上打破了决策权力集中或“体制内”智库垄断、封闭决策的情况，从而给“体制外”智库释放出无限的生存与发展空间。这是智库尤其是民间智库发展最为根本的前提条件。
2．建立决策咨询的公共竞争机制。政府的角色主要是搭建决策咨询的公共竞争平台，并制定公平竞争的游戏规则。对智库的采纳标准，主要看其是否提供了更科学、更有效、更可行的政策依据和政策方案，是否能对政府和社会带来更大的帮助。因此，我们必须彻底摒弃看“身份”论英雄的思维，不论是“体制内”还是“体制外”智库，主要依靠项目获得科研经费支持，即以“项目支持”取代简单的“财政拨款”；同时，必须规范科研项目的招投标及评估程序，确保项目必须依靠实力参与公平竞争而获得，即在项目申报和审批中，以“能力”取代“身份”或“关系”。当然，公共竞争机制的建立与决策系统开放、公共信息公开和智库的社会法律地位平等等都是密切相关的。
3．建立智库成果的社会评估机制。在现有政治体制下，决策咨询往往会出现“专家秀”等情况，即专家论证是“为论证而论证”，即为政府决策的科学性、合理性“背书”，从而出现了专家决策咨询的“空洞化”和“符号化”。因此，需要建立对智库成果进行独立性、权威性的社会化评估与认证制度，比如说可以成立“智库成果评估与认证中心”。这样做，是对决策咨询实施社会监督，既有利于确保专家咨询的质量，也有利于在智库之间形成健康的竞争机制和公平的竞争环境。在实施过程中可以和新闻媒介、网络等现代传媒工具结合起来，使评估信息及时地公开化、透明化，从而对智库的职业能力、社会责任及道德操守等形成了一种强大的公共监督机制。
4．建立智库人才的旋转门机制。决定智库实力和影响力的最关键因素是人才，是具有较高研究水平的专家。当前无论是对智库还是对政府机构来说，都需要综合性、开创性素质较高的人才。我们不妨借鉴美国顶尖智库人才的“旋转门”做法，即智库成员的身份在政要与研究者之间转换，智库的研究人员有机会进入政府机构，成为政要，而重要官员离职后又常常进入智库，成为研究人员，由此而“旋转”。这一方面使政府保持活力，官员有智库方面的专业知识和能力；另一方面，有丰富政界经验的人进入了智库，能强化智库决策研究和咨询服务的针对性与实效性，对智库的发展意义重大。
5．建立智库的互动合作机制。当今，决策议题的多元性、复杂性和综合性，客观上需要更加多元化的智库、社会主体参与观察、分析并提出各自独特且互补的观点。这些观点之间的互动、竞争与交流不是以体制类型、行政级别、规模大小乃至国界来区分的，而是以推动现实问题的研究与解决来进行整合的。因此，在不同的决策环境下，完全有必要形成不同类型的决策研究联盟，加强互动、合作与交流。同时，每个智库都有自身的特色和优势，都有自己的专业领域和拳头产品，再强大的智库也都有其局限性。在这个意义上，我们可以逐步引进国外知名智库入驻中国，一方面与中国的智库开展合作研究，另一方面也展开竞争，最终达到开发和聚集智慧，更好地服务于中国发展的战略目标。
6．建立智库的培育孵化机制。中国民间智库的发展仍处于起步阶段，数量少、规模小、影响力弱，但其生存之本、生存之道全然在于提供高质量、前瞻性的决策研究成果，因而在发展的内在动力和课题研究的运作管理机制上，比官方、半官方的体制内智库有较为明显的优势。由此，在中国科研投入多元化的社会氛围尚未形成的情况下，我们可以成立“智库发展基金”，对民间智库在启动经费和课题研究资助上给予更多的倾斜与扶持。其次，可以成立“智库服务中心”，为所有智库的日常运行提供优质的保障性服务。同时，适应全球智库迅速崛起和智库全球化的发展趋势，不断更新、提升服务水准，从而推动中国的智库（决策咨询业）走向繁荣、走向世界。
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On China’s Think Tanks in Need of Ideas and Institutional Innovation
Li Zhan Feng，Jin Jiahou Bao Zonghao
(Institute of Humanities, East China University of Science and Technology, Shanghai 200237)
Abstract: At present, some problems of regime and mechanisms are in the way to bringing China’s think tanks into full play, such as the unseparation of consultation and decision; the lack of institutional framework for think tanks’ participation in policy-making; the lack of the level playing field for the think tanks which are the insider of political system and for those which are not; the lack of the interaction and cooperation which build on research project and is policy-consulting service oriented; the lack of multi-resources funding mechanism. Given the above situation, we are in great need to free ourselves from old ideas about think tanks, and introduce the comparatively mature international experiences and put in play systematically the new regime and mechanisms for the growth and development of China’s think tanks.
Keywords: think tanks development idear regime mechanisms
（收稿日期: 2011-10-31 责任编辑: 廖令鹏）