摘要：要想实现教育公平，首先要实现区域性义务教育公平，而义务教育的均衡化发展是实现这种公平的根本途径。长期以来存在的重点学校制度、传统的教育评估制度和自上而下的教育公共品供需决策制度等是义务教育均衡发展的主要制度排斥。因此，现阶段需强化政府的制度创新责任，以消除制度排斥。
关键词：义务教育；均衡发展；制度排斥；制度创新
中图分类号：G620
文献标志码：A
文章编号：1002—0845(2012)05-0020—03
国家“十二五”规划明确提出，要按照优先发展、育人为本、改革创新、促进公平和提高质量的要求，深化教育教学改革，推动教育事业科学发展……要实现教育公平，首先要解决区域内义务教育均衡发展问题。笔者认为，制度排斥是阻碍当前区域内义务教育均衡发展的根本障碍。因此，消除制度排斥是义务教育区域均衡发展的必由之路。
一、制度排斥：义务教育区域均衡化的分析框架
义务教育均衡化是学术界一直关注的课题。传统的研究主要从教育公平的视角来分析这一问题。詹姆士·科尔曼认为，教育公平集中体现在教育机会均等上，它包含三个方面：一是指每个人都不受任何歧视地开始其学习生涯的机会(起点均等论)；二是以平等为基础对待不同人种和社会出身的人(过程均等论)；三是促使学业成就的机会平等(结果均等论)。从经典作家那里我们看到，教育公平集中体现为教育机会平等以及与此相联系的教育权利和教育资源分配的合理。学者于建福认为，要通过追求优质教育资源的相对均衡配置，确保人人都有受教育的权利和义务，并通过向受教育者提供相对平等的接受教育的机会和条件等方面的均衡化来实现；袁振国教授认为，要既承认客观差距的合理性又采取“保底”措施以保证教育整体水平的不断提高。学者们对教育公平的研究有力地推动了近年来我国义务教育均衡化的运动，并形成了教育公平研究与均衡化发展实践的有效互动。
但是，这种研究视角只是关注教育资源是否在全社会成员中得以公平正义地分配，即“给每个人他所应得的”，它既关注弱势群体是否得到平等的教育机会，又关注强势群体的付出有没有得到应有的回报。然而，由于强势群体与弱势群体的巨大差异，在教育政策的博弈中，强势群体可能凭借自己对话语权和决策权的主导，致使政策有利于自己。比如城乡二元教育结构到现在仍然没有改变就是典型的例证。
正是怀着对这种可能性的忧虑，一部分学者提出了制度排斥分析框架。奈拉·卡伯指出，当“制度机制系统化地拒绝对某些群体提供资源和认可，使之不能完全参与社会生活时，就导致社会排斥”。周玉认为，“制度排斥”指由国家或某些社会组织借助国家体制权力而形成的、针对一部分社会成员的合法的制度政策的封闭与隔离。杨大梅和韩国明认为，制度排斥是部分社会成员或者组织在社会转型过程中，由于社会体制和社会政策以及其他方面的原因，使其被排除在主流群体之外的一种系统性过程，其结果是这一部分群体丧失了参与主流社会的基本权利和社会机会，从而处于一种被孤立及被隔离的状态。
借鉴前人的研究，我们把制度排斥界定为个人(也包括群体)由于制度因素而全部或部分地被剥夺某些基本权利，被阻碍获得一些资源和认可，因而使他们不能完全参与社会生活，在社会生活中处于不利地位，甚至使其边缘化的过程。制度排斥机制指基于排斥性的制度和政策将被封闭和隔离的社会成员推至边缘境地的机制和过程。制度排斥过程的主要形成机制有：一是制度封闭机制，即针对一定社会成员进行制度封闭与隔离，它是限制了外部人获取有价值资源的渠道的机制；二是政策变通机制，即在制度执行过程中，正式机构按非正式程序操作，并采取了与原制度目标不尽相同或相去甚远的政策行为；三是代际再生产机制，即因制度排斥机制而形成的对排斥对象某种权利的限制被不断强化并在代际间复制和继承的机制与过程；四是制度合法化机制，即制度主体为使选定的制度方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布，从而实现对制度受动者合法性排斥的过程。政策施动者正是通过这一系列机制，限制外部人获取有价值资源的渠道，达到以其他群体为代价来维持自身在社会中的特权地位之目的。下面我们由图1来演绎教育制度排斥的过程。
制度排斥的分析框架把人们的关注点转向了被排斥的对象，即被排斥群体正当权利缺失以及形成机理的问题。在现实中，被排斥的对象往往是社会的弱势群体。因此，这种转向有利于进一步推动全社会对弱势群体教育权利的关注，从而推动教育更有力地朝着公平公正的方向转变，即教育制度伦理价值必须从功利向公平转变。要突出社会公平正义，实现由效率导向转变为效率与公平价值导向并重，必须切实维护和实现公共利益，兼顾少数人利益，保护弱势群体的正当利益。政府应针对教育资源短缺、选择教育、学校竞争和基本的教育质量标准等问题作出有利于弱势群体的制度安排。实现教育均衡，其中最基础的环节就是实现义务教育均衡发展。因此，消除义务教育均衡发展的制度排斥，从而使人们获得教育起点的公平，获得平等基本的生存和发展的机会，等等，理应成为政府在实现义务教育均衡化发展征程中的重要使命。
二、制度排斥：义务教育区域性非均衡发展的根本原因
造成义务教育区域性不均衡的原因很多，诸如地区经济发展的不平衡、保护既得利益群体、各个学校的发展历史不同等等，但主要还是义务教育均衡化发展中的制度排斥问题，即制度实施者通过一系列制度机制促成了义务教育区域性非均衡发展。它主要体现在以下几方面：
1 制度封闭的实现：自上而下的教育公共品供需决策制度
现阶段我国教育公共品的供给决策制度主要是一种自上而下的单向决策制度，这种决策制度不可避免地带来了以下两个方面的问题。首先，决策者的偏好导致了决策的偏差。尼斯卡兰认为，官员的目标函数是预算最大化，每一个行政官僚都是追求个人效用最大化的合理的“经济人”，影响个人效用的因素有薪水、职务、津贴、公共声誉、权力和家庭收益等，这些变量都是官僚在任职期间总预算的一个单调正相关函数。也就是说，官僚的最终目的是个人效用，所以当他们认为一项公共基础设施能够满足其中任何一个因素的时候，就会放弃其他因素而进行决策。比如，那些掌握了决策重权的决策者本身就是现阶段义务教育发展不平衡的既得利益者。因为其子女可能就读了那些具有良好师资和设施等具有优质资源的好学校，这种不均衡的义务教育现状恰恰给他的子女带来了与其他孩子不同的发展机会，因此，这些决策者本身就可能成为促进义务教育均衡化发展的拦路虎。另外，在义务教育产品的供给决策中，各级地方政府及其官员作为主要决策者，往往会根据自身利益，以偏好或政绩导向来决定公共产品供给种类、数量、结构和方式，他们易把目光和精力集中于一些见效快、易出政绩的短期项目和形象工程。比如重视重点学校的建设，不愿关注那些见效慢、周期长的其他项目(如提升教学质量差、教学设施差的学校的水平)，而决策者的这种偏好在自上而下的教育公共品供需决策制度中已合法地成为现实。比如学区房政策和重点学校政策等等，从而使强势群体占领优势义务教育资源合法化，形成了对弱势一方的合法排斥，造成弱校义务教育公共品供给短缺，造成区域性校际义务教育的不均衡发展。这个排斥过程可以用图2表示。 2 代际再生产机制的演绎：“重点学校制度”的马太效应
新中国建国初期，由于教育资源的缺乏和建设人才的紧缺，国家为了尽快培养人才，选择了一条培养精英人才的教育路线——通过激烈的竞争和筛选使一部分人受到较好的教育，从上到下形成了省、市、区三级重点学校。在这种制度下，一些旨在培养尖子生人才的重点学校因获得了优势资源而得到了很好的发展。比如，在经费投入、教师编制、工资及晋级制度等方面，重点学校获得了优厚的待遇。层层设置的重点学校制度，加剧了义务教育领域内部资源配置的失衡，拉大了地区内和区域内学校之间的差距。
时至今日，基础教育阶段的重点学校政策虽已成为历史，但它所产生的影响远没有消失。那些曾经被评为“重点”的学校在社会上仍具有较高的地位，它们获取资金和积聚社会资源的能力大大超过普通学校，形成了强校与弱校的代际再生产：重点学校一师资力量强，硬件设施好一教学质量高一吸引更多优秀生源，政府投入加大及社会捐赠多一教师待遇进一步提高一吸引更多优秀师资，进一步改善教育设施一吸引更多好的生源，学校发展后劲更足……相反，非重点学校在与重点学校的竞争中越来越处于不利地位：非重点学校一师资力量弱，硬件设施差一教学质量差一社会反响差，学生生源差一政府越来越不重视一教师待遇下降一优秀师资逃离一师资水平进一步下降一学校竞争力进一步下降……在重点学校制度的代际再生产机制的作用下，区域内优秀师资、硬件设施等优质教育资源不断流向重点学校，促成了区域内义务教育非均衡发展的格局。
3 制度合法化的生成：教育绩效评估制度的助推作用
要促使区域义务教育非均衡发展的一系列制度成为合法化的制度排斥，就必须经过制度制定合法化的过程。在这个过程中，除了自上而下的教育公共品决策制度之外，教育绩效评估制度也起到非常重要的助推作用。长期以来。我国对义务教育的评估验收制度并不与教育成本相对应，因此也就无法检验教育投入数量与质量之间的关系，更无法保证现有教育办学条件标准一定能满足教育评估验收的要求。另外，现阶段的教育评估主体还只是上级教育部门本身，缺乏社会中介组织和民众参与，致使教育制度的影响客体——家长的意见难以构成对教育部门改革的压力。在这种由上级教育部门主导的教育评估制度中，容易形成三种结果：一是由于难以检验教育投入数量与质量的关系，致使政府常常采用设立“国标”、“省标”和“市标”等级来评价一个学校的好坏。二是政府缺乏变革排斥性制度的动力，于是维持着诸多严重滞后的排斥性制度的合法存在，比如，按户籍入学制度及农民工子女城市入学排斥制度等等。三是由于评估主体本身就是既得利益者(因为其小孩可能就读于好的学校)，致使他们通过以诸如改革的复杂性、改革的渐进性等为借口来论证具有排斥性制度现实的合理性。可以说，教育绩效评估制度的偏差进一步促成了制度排斥的形成，也促成了义务教育非均衡发展的一系列制度的合法化。
三、消除制度排斥：义务教育区域性均衡发展之必选项
从上可知，区域内义务教育发展的不均衡在很大程度上是制度排斥带来的。因此，要实现区域内义务教育的均衡发展，就必须通过制度创新，遏制乃至消除制度排斥。
1 建立教育公共治理的社会参与制度
一方面，要充分尊重民众的需求意愿，建立科学的需求表达机制。民众是教育公共产品最直接的使用者和受益者，公共产品是否符合广大家长和学生的实际需要，是衡量义务教育产品供给有效性的重要标志。在决定教育公共品供给的种类和数量时，民众最有发言权。因此，必须建立民主和科学的需求表达机制，由内部需求决定义务教育公共产品的供给。这一制度可在涉及学校均衡化政策制定上及在教育规划上，由本地区民众代表对本地区内的教育公共产品供给进行投票表决，使民众的意见得以充分表达。作为教育主管部门，可召开有政府官员、民众代表、中介组织和社区干部代表共同参加的座谈会，也可委托咨询机构进行需求调研，了解民众的需求。
另一方面，为了使各类教育利益相关者特别是弱势人群充分和自由地表达他们的利益诉求，除了重大教育决策实施听证制度和咨询制度以外，还应在各级教育决策系统、特别是学校管理的决策活动中建立教育行政听证制度、咨询制度和监督制度，以保证教师、家长、学生和社区等所有的教育利益相关者能在一个公平的平台上有序博弈，共同参与教育的公共治理，遏制乃至消除制度排斥。
2 取消“重点学校”政策，推行学校标准化制度
按照罗尔斯正义论思想，政府扶持的重点应该是薄弱学校，而不是“重点”与“示范”学校。在公平和效率之间，政府的职能首先是要维护公平。因此，取消重点学校政策是国家教育政策时代性的体现，是教育政策自身价值和使命的必然要求，而取而代之的应该是学校标准化制度。应通过对区域内学校的校舍、教师、生均经费、实验室仪器配备和图书馆藏书等设定统一的配备标准，合理配置教育资源。要加大对薄弱学校的改造，力争使每所中小学校都能达到法定标准，坚决遏制豪华校舍的建设，合理使用社会财富。同时应积极倡导特色学校的形成，取消对学校三六九等的划分，使学校不在等级上拉开距离，而是通过发展学校各自的特色来形成相对稳定的育人模式。政府要为人民群众提供相对均衡的办学条件，制定出统一的标准，要使区域内每一所中小学都拥有大体均衡的物质条件和师资队伍，从而有一个公平的竞争舞台，以保障社会各群体都有公平享受基本相同的义务教育的机会。
3 建立公民充分参与的科学的教育评估制度
首先，在评估方法上，逐步取消“国标”、“省标”和“市标”等要求，建立科学的评估指标体系。其次，要设立科学的教育评估机制，从制度上保障作为教育受益者的家长成为教育评估的主体，特别是要保障其在评估中的话语权。再次，要转变对官员特别是教育行政官员的政绩评价观念，树立科学的教育发展观。同时坚持以学校均衡发展为导向，制定统一的、非歧视化的学校评估标准，敦促各级政府改善薄弱学校，遏制少数办学条件较好的学校之间无限攀比的现象，淡化对学校等级评估，为学校和学生营造一个公平竞争的环境。
4 建立健全弱势学校利益补偿制度
约翰·罗尔斯(John RaMs)在他的巨著《正义论》中提出，正义观包含两个正义原则：第一个是每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等原则)。第二个是社会的和经济的不平等应这样安排：1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益(差别原则)；2)依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。罗尔斯的差别原则给我们实现区域性义务教育均衡化发展带来有益的启示，即在分配教育资源时，应向弱势学校和弱势人群一方倾斜，实行对弱势群体的“优先扶持”，并保障其具备国家教育政策和法律所规定的基本标准的办学条件和享受符合基本标准的充分教育，真正实现消除制度排斥的最终目的——让区域内学生充分平等地享受义务教育资源并获得公平的未来发展的机会。