摘 要：我国预算管理体制改革不断深化，但基层区县行政事业单位在预算编制、执行过程中仍存在较多问题，如预算编制不科学、专项资金使用不规范、国库集中支付程序执行不严、政府采购执行率偏低等。究其根源，既受单位自身内部因素影响，也与监管等外部环境有关。对此，本文从预算单位自身、财政监管、审计监督以及财政预算管理体制改革四个方面考虑提出改进建议。
关键词：基层行政事业单位 预算执行 审计监督
近年来，随着我国财政预算管理体制改革不断深化，国库集中支付制、政府收支分类改革等全面推开，基层区县行政事业单位的预算管理水平、编制质量以及执行效果也在逐步提高。但从审计监督情况来看，基层单位的预算执行现状仍然不容乐观。本文对北京市朝阳区连续3年预算执行审计情况进行调查，统计归纳审计发现的问题，分析深层次原因，并提出对策建议。
1.与预算执行相关的问题及其危害
朝阳区审计局3年间共对全区20来个一级预算行政事业单位实施了预算执行审计（调查）或延伸，发现半数以上单位在预算编制、专项资金使用、国库集中支付、政府采购以及所属单位财务及预算管理等方面存在问题，其预算管理水平和财政资金使用效益受到一定影响。
1.1预算编制方面
部分单位预算编制不完整、不科学。一是预算编制不完整，部分收支未入预算；二是预算编制不细化，如业务费支出无项目明细、追加资金未安排具体项目等；三是公用定额按单位分档以“低标准加系数”法核定，与实际支出差距较大。在审计报告中多次出现的上述问题，既易使资金脱离预算管理滋生违法违规问题，也影响单位预算执行的准确性和有效性，使预决算数据对比分析失去意义。
个别单位编制预算超范围列支。一是上下级单位将同一事项列入各自支出预算，造成重复列支；二是工会经费大量结余，却将工会活动费用列入单位项目预算。这些加大了单位资金损失浪费风险，成为财政资金安全隐患，应引起高度重视。
1.2专项资金使用方面
常见问题主要是部分单位使用专项资金较随意：有的不按预算用途使用资金，自行调剂、挤占挪用；有的不将完工项目结余上缴财政，长期在单位挂账留存；有的未经财政审批自行动用结存资金，实行“先斩后奏”或“斩而不奏”。其危害在于使预算严肃性降低，相关项目执行效率大打折扣，不利于全区财政资金的统一规划、统筹使用，进而影响资金整体效益效果。
1.3国库集中支付方面
近年国库集中支付制在朝阳区由部分试点转向全面推开，行政事业单位资金收支行为不断规范，但制度执行中的一些问题也开始凸显。如部分单位国库集中支付流程执行不严，存在未见原始发票或合同资料、发票日期晚于财政审批付款日等不符合支付程序的现象；部分单位在授权支付零余额账户中取现比重较大，个别单位甚至从零余额账户中支取现金存入基本户。这样一定程度上会削弱财政部门对财政资金支付的监控力，不能有效降低资金使用风险。
1.4政府采购方面
随着政府采购范围不断拓宽，政府采购执行率偏低的问题较为普遍。一是应纳入政府采购的支出未进行政府采购，二是政府采购预算与决算差距较大，很多列入政府采购预算的项目计划支出至年底决算时未予执行。部分支出游离于政府采购之外，单位自主随意采购容易滋生腐败。
1.5财务基础管理方面
单位财务基础管理薄弱，具有一定普遍性，主要包括：内控制度不健全、未严格执行，现金、银行存款、固定资产等入账不及时，资产未定期盘点或无盘点记录，以及往来账款长期挂账未清理等。如果财务基础管理上不去，势必成为影响单位整体管理水平的“短板”，进一步增大管理风险。
1.6所属单位管理方面
从近年审计情况来看，预算执行与财务管理问题有向二三级单位下沉的趋势。一是二级单位未严格执行预算，要么项目编入年初预算后未实施，要么未按预算规定范围使用资金；二是部分二三级单位管理薄弱，库存现金账实不符、食堂核算不规范、自行出租国有资产且收入不上缴等；三是二级单位往来核算专项资金，另以各种名义给个人谋取福利或直接为上级单位职工列支福利开支等。违规现象从一级单位向所属二三级单位转移，具有一定隐蔽性，增加了监管难度。
上述六方面问题具有一定典型性和代表性，如听之任之，势必将影响财政资金安全和区域经济社会健康发展。必须要追根溯源，及时加以解决。那么，这些问题背后到底隐藏着哪些深层次原因呢？
2.问题产生的根源
预算执行问题的成因较为复杂，既与单位自身重视不够、心存侥幸等内部因素有关，也与外部监督不力以及财政体制改革尚待完善等环境因素有关。
2.1单位自身认识不够
2.1.1对预算严肃性认识不足。预算是公共财政管理的重要方法，也是单位开展财务工作的基本依据，一经批准或批复，便具有了法律上的刚性和约束性，不得随意调整变更。而有些单位却对此重视不够、认识不足，致使在预算编制和执行过程中比较随意，出现漏编收支预算、不经报批自行调剂使用资金等问题。
2.1.2对财经法规理解偏差。由于部分领导或财务人员知识结构单一、水平有限，对行政事业单位财务相关制度法规熟悉程度较低，理解存在偏差误差，容易使经济行为偏离政策法规要求，从而导致错编预算、财务管理薄弱、会计基础较差、内部控制不健全等。
2.1.3对违规行为心存侥幸。上下级单位受利益驱动相互串通，挤占挪用财政资金、为个人谋取福利等，正是侥幸心理作祟，以为可以通过采取隐蔽方式或手段来逃避监管，忘记了“法网恢恢、疏而不漏”的古训。
2.2外部监督力度不够
2.2.1财政监督执行力不够。财政部门作为部门预算的审核、批复者，作为财政资金的分配、管理者，对各部门预算编制、财政资金收支、财务管理等负有直接监管责任。而对编制不完整、项目不细化的部门预算予以批复，对部分项目支出的直接或授权支付审批付款环节把关不严，正是财政监督管理执行力弱化的一种体现。
2.2.2审计监督威慑力不够。一些问题几乎年年审、年年有，只不过以不同的排列组合方式存在。原因是区县行政事业单位数量较多，加上审计力量严重不足，每年只能抽查审计部分单位，且审计间隔较长，威慑力大打折扣。审计查处问题较难“杀一儆百”、“以儆效尤”，很多单位并未将审计发现的其他单位的问题引为己戒，致使审计在不同年度审查不同单位却发现很多相同问题，审计效果受到影响。 2.3财政改革尚待完善
公用定额标准不合理、预决算差异较大，说明预算编制的科学性、准确性有待提高；零余额账户现金支取比重过大，表明国库集中支付相关制度规定存在漏洞；政府采购执行率偏低，说明政府采购效率不高、难以满足用户多样性需求。另外，预算透明度、公开性较低，也是诱发预算管理中出现问题的因素之一。因此，必须从体制、机制层面考虑，完善预算管理、国库集中支付、政府采购等财政改革相关制度措施，创新形式，提高预算公开透明度。
3.对策建议
3.1增强单位严格预算编制、执行的自觉性
3.3.1加大宣传培训。有关主管部门应统筹安排，定期或不定期安排诸如财政改革相关政策法规及业务实操等针对性强、实效性强的培训课程。通过宣传，增强各单位为国为民、科学管理、合法理财、高效用财的意识，帮助其把握理解对预算管理等财政改革相关政策制度，确保财政资金安全完整以及资金使用效益的提高。
3.3.2畅通沟通渠道。内外沟通渠道畅通，信息上传下达得到保障。各科室可以就预算管理、经费收支中的问题向本单位财务部门咨询，以获得指导帮助；下属单位可以就有关事项向上级请示，来解决难以处理的问题；其他行政事业单位可以就财务核算与管理向财政部门咨询，能解决政策把握不准的问题。这有助于单位自动将预算管理调整为最佳状态。
3.2强化财政部门监督管理能力
3.2.1加大审核力度，规范预算编制程序，增强预算科学性和完整性。财政部门应加强项目评审，细化支出预算，提高预算可行性和科学性；减少代编预算规模和预留项目，提高预算年初到位率；将结余资金使用编入预算，加强管理。
3.2.2加强预算执行管理，提高预算执行的效率效果。完善国库集中支付审批手续，协调好资金拨付效率和关键控制环节约束力的关系。动态跟踪项目执行过程，审核资金使用范围和方向，发现问题及时予以纠正。
3.2.3加强预算绩效考核管理。应建立健全绩效综合评价指标体系，覆盖税收收入、非税收入以及政府性基金、基本支出、项目支出、转移支付等政府收支的各个方面。大力推进部门预算绩效考评工作，从预算编制时确定绩效目标到预算执行结束后形成绩效考核报告，将绩效管理贯穿于项目始终。
3.3提高审计部门监督威慑力度
审计部门应创新监督机制，提高工作透明度，提升自身影响力，充分发挥审计监督作用。推动审计结果公开，需分步骤、分层面，由浅入深、循序渐进。
第一步，是基本层面，即全部审计结果向政府所有部门公开。通过政府内部压力督促被曝光单位积极整改，也使各部门引以为戒。如此，既可以节约审计资源，又可以以点带面扩大审计效果。由于只是面向政府内部公开，社会触动面较小，各部门有一个适应期，也更容易接受，有助于审计结果公开的顺利推行。
第二步，即较高层面，在基本层面运行良好基础上，将审计结果向全社会公开。那时，被曝光单位面对的不仅是政府内部压力，更有全社会的舆论压力。对于其他单位来说也是一种更大的威慑。但是鉴于舆论的导向性特质，对于要公开的社会敏感问题，注意一定要表述准确、客观，防止被公众误读而引发其他社会危机。
3.4推动深化完善财政预算管理制度改革
3.4.1继续深化部门预算改革，完善政府预算体系。首先，建立健全科学的定额标准体系。严格界定基本支出与项目支出范围，完善基本支出定额标准，推进项目支出标准体系建设。其次，优化项目预算支出结构。区分事项轻重缓急，统筹结余资金，集中财力办大事，着力保障改善民生。再次，建立项目前期评审制度。明确项目预算前评审的范围、条件、标准和程序等，为后期绩效管理打下基础。最后，建立完整的政府预算体系。健全公共财政预算、完善国有资本经营预算、建立社会保险基金预算，并研究三者的相互衔接融通。
3.4.2继续深化国库集中收付制改革，构建现代国库管理制度。进一步健全国库集中收付运行体系，推进非税收入收缴管理改革，提高收缴效率和透明度；继续扩大国库集中支付范围，全面覆盖政府各部门和全部资金；逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户管理；研究建立安全、规范的国库现金管理制度，构建国库现金管理运行体系，提高其市场化运作水平。利用国库集中收付单一账户打造预算执行动态监控体系，加强系统建设，完善预警标准，提高动态监控分析水平。
3.4.3继续深化政府采购改革，建立政府采购与国有资产管理衔接机制。首先进一步扩大政府采购范围，完善政府采购相关制度，建立监督制约机制，提高采购质量与效率，防止高价低效采购；确保预算单位合理做好政府采购预算，提高政府采购执行率。其次，推进预算与资产管理的有机结合。完善工作流程，加强新增资产配置审核，并与政府采购环节相衔接，规定未经财政批准的资产配置事项，不得进行政府采购。
综上所述，基层行政事业单位预算管理工作涉及方面众多，与单位自身内部管理水平、外部监督控制以及财政改革大环境有着千丝万缕的联系，只有多管齐下、多头并进，才能有效遏制问题发生，降低财政资金管理风险，提高单位预算管理水平。
参考文献：
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[2] 张剑侠.基于财务管理视角的行政事业单位预算执行新思路[J].财会研究，2010（7）:40-41
[3] 匡学松.预算执行中存在的问题不容忽视[J].审计与理财，2010（5）:47-47
作者简介：
贾春泽（1980-），女，民族：汉，籍贯：河北衡水，学历：经济学硕士，单位：北京市朝阳区审计局。