阶梯电价的出台，旨在引导居民节约用电、合理用电，以有效应对能源日益紧缺的局面。但是，为何阶梯电价只涨不降、首档电量多少合适、家庭人口数量该不该考虑等细节引发广泛争议。阶梯电价改革事关广大老百姓的切身利益，想必只有“电价听证方案再细些”，才能让电价改革真正赢得民心。
2012年中国经济体制改革工作会议上，国家发改委表示，2012年上半年各省推出居民阶梯电价。推出居民阶梯电价的总体思路是，第一档电价不提高，覆盖居民家庭的比例由中央统一确定，因为各省市的家庭用电量水平有差距，地方可以根据国家确定的原则确定各档次的用电标准，具体方案经过听证后出台实施。
阶梯电价改革势在必行
电价改革一直是电力体制改革最为核心和敏感的环节，由于各种原因，原计划于2003年启动的新一轮电价改革迟迟没有迈出实质性步伐。2012年两会期间，国家发改委副主任彭森就曾表示，居民阶梯电价将于今年上半年在国内全面推行。而此次国务院转批《意见》表明，电价改革在停滞了10年之后得以再次启动。
事实上，能源领域的改革已经成为今年经济体制改革的重点。包括电力体制改革、电价改革、成品油市场化改革、天然气价格改革都被纳入其中，改革将会逐步推进。其中，电价改革又处在电力体制改革的前沿，如何理顺长久以来煤电供求关系、缓解煤电价格矛盾的改革思路和政策措施尤为引人注目。
相比于煤炭价格的连年大幅上涨，电价涨幅一直以来都十分平稳。2004年实行“煤电联动”后，煤炭价格快速上涨了好几倍，而电价却只做过几次调整，上涨幅度不超过40%。任何一项政策的出台，从研究到实施都需要一个过程，居民用电价格调整对居民生活和物价水平的影响面比较大，民众对其变动比较敏感，这也是居民电价改革进展缓慢、调整幅度和频率低于工、商业用电的一个重要原因。此次国家调整居民用电价格是我国能源供应紧缺、环境压力加大等矛盾积累的结果，煤炭等资源性产品价格持续攀升推高了发电的成本，使电价到了非调不可的地步。据了解，五大电厂自2008年以来亏损累计高达600多亿元人民币，这样就出现了恶性循环——发电越多亏损就越严重。实际上我国目前电力方面产能是充足的，如果满负荷生产并不存在所谓的电荒问题，一些地方之所以出现拉闸限电、出现所谓的电荒，主要是由于煤电价格长期倒挂导致发电企业开工积极性不高，这是电荒出现的深层次原因，调整电价可以在一定程度上缓解煤电价格倒挂的压力。中国电力国际有限公司董事长李小琳曾在2012年两会期间提出，由于煤价近几年连续上涨，火电企业亏损严重，发电积极性受挫甚至无法维持正常发电，发电有效产能增长萎缩。
在此背景之下，国家电监会原副主席卲秉仁认为，市场煤和计划电永远不可能顺利衔接，必须用改革的办法去破解。要理顺电价形成机制，用竞价方式形成上网的价格，在供电端用竞争的办法形成售电的价格，最终使消费者受益。
鼓励节约促进节能减排
实施阶梯电价后，将对居民日常生活和电费支出产生什么影响呢？业内人士表示，居民用电量占全社会用电总量还不到12%，而这其中又只有一小部分人受到影响，所占比例很小。所以，阶梯电价完全能够满足居民的基本用电需求。
“但是，民众仍然有不少顾虑和担忧，甚至谈价色变。”知名财经评论员余丰慧表示，主要是长期以来价格改革等于涨价的现实，令民众望而生畏。如果这次居民阶梯电价全面推开后，电价总水平并没有增加，中低收入者电价负担持平或者减轻了，那么，价改等于涨价的“魔咒”就会被打破，阶梯电价推行就会成为一个范例，在民众中示范效应非常大，对资源类产品价格改革的民众支持度就会提高。
然而，随着人们居住条件改善、居住面积的不断增加，家用电器数量的增加以及容量的增大，耗电量一直在直线攀升。对此，余丰慧表示，阶梯电价核心在于以用电量多少为标准、以价格为手段、以鼓励节约用电为目的，对节约用电、用电量少的家庭给予价格优惠，对用电量多甚至奢侈享受型给以惩罚性价格，实际上是用电价格以用电量为标准进行的结构性调整。
我国的阶梯电价政策是在资源高度紧张、长期以来煤电价格严重倒挂、发电企业长期亏损并充分借鉴国际经验这一深刻背景下出台的，认识到这一背景很重要，这样我们就不会简单地认为电力部门是最大受益者、老百姓只是单纯的买单者。正如《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见》中所说，调整后的电价收益主要用于四个方面：一是补贴电厂长期以来因成本上涨所造成的亏损；二是加强对发电过程中造成的环境污染进行有效治理以及设备的更新、改进；三是加大对新能源、替代能源的研究投入；四是进行一户一表工程的升级改造。
阶梯电价还有多少疑问待解
根据国家发改委要求，7月１日起全面试行居民阶梯电价。阶梯电价的出台，旨在引导居民节约用电、合理用电，以有效应对能源日益紧缺的局面。正如一位市民所说，“国家实行阶梯电价是为了环保、为了节省资源，对于这一点我们老百姓肯定是支持的”。但是，为何阶梯电价只涨不降、首档电量多少合适、家庭人口数量该不该考虑等细节引发广泛争议。阶梯电价改革事关广大老百姓的切身利益，想必只有“电价听证方案再细些”，才能让电价改革真正赢得民心。
焦点一：电价改革不能只涨不降
目前各地都在如火如荼上演阶梯电价听证会，虽然根据各地情况，阶梯电价各档水平不同，但相同的一点则是全涨价。
依据《第一财经日报》的报道，虽然中国电价的绝对数字相对降低，但“从相对价格来看，中国的电价是德国的4倍多，是美国的10倍左右。”换言之，公众对电价这一生活必需品的幸福感，并不容乐观。如今阶梯电价“千呼万唤始出来”，却看到的是只涨不降，难免让公众有点失望。
实际上从阶梯电价征求意见稿实施以来，不管是第一版的征求意见稿还是修订后的版本，除了第一档电价不涨之外，第二档和第三档电价都有所上涨。因此阶梯电价方案被指“变相涨价”、“只涨价不降价”，这也成为阶梯电价方案被质疑的最重要方面。此前在北京市阶梯电价听证会上，北京市发改委价格处工作人员谢厚玉曾承认，电价只涨不落这个问题确实存在。 他表示，在探讨阶梯电价方案的过程中，北京市发改委也有人曾提出过要有涨有降，比如对用电多的用户要提价加以抑制，对用电少的用户要降价加以奖励，但这些都没有具体体现到所发布的两份方案当中，听证会中不少发言人都提及了这个问题，北京市发改委肯定会再认真研究，再做决定。不过目前各地具体实施方案还未公布，究竟是否会有所调整还不得而知。发改委相关人士此前也曾表示，阶梯电价并非只有涨价，对于贫困家庭，会给予免费电量。
焦点二：首档用电量各地相差悬殊
在阶梯电价听证方案中，最受老百姓关注的就是首档电量定在多少度。按照国家发展改革委员会的要求，首档用电量作为基本需求用电，将维持原价；而第二、三档用电量，将会提价。
从已公布的听证方案看，各地首档电量相差悬殊，东部省份明显高于西部地区：上海月度方案为全国最高，规定的首档电量为260度；北京、浙江、江苏、天津、重庆等地首档电量均在200度以上；而安徽、陕西、宁夏、甘肃、内蒙古等省区均有一套方案规定首档电量为120度。因此，从目前的情况来看，关于第一档电价的争议最大。根据各省公布的方案，即使是在经济发达省份，居民对一档电量也心存疑虑。
一位昆明居民表示：“现在农村每家每户的电器基本上也能做到一台彩电、一台冰箱，城市居民肯定还会有电磁炉、空调、消毒柜、微波炉、电风扇、几盏电灯之类的，这些都算是最基本的，每个月160度是否够用，得打个问号。何况现在每个家庭不止一台彩电啊，有的还有电脑、电热水器、电暖气等电器。”
安徽省社会科学院经济研究所所长孙自铎教授是安徽阶梯电价听证会的专家学者代表，他认为当地120度的一档电量太低。他表示，“北京基础电量是230度至240度，安徽省基础电量第一档是120度，第二档是150度。虽然讲安徽省城市化水平比较低，居民用电量相对讲比较少，但是悬殊有点大。”
此外，山东财经大学经济研究中心主任陈华认为，对于电价这样一个涉及人民群众切身利益的重大改革，制订方案不能怕麻烦，应该尽量克服困难，把家庭人口数等因素考虑进来。
北京市民肖女士的家中人口较多，除老人外，还有两个孩子，她说：“像我这样的多口之家，总的用电量肯定要比普通的三口之家多出不少；如果阶梯电价的一档电量对我们这样的家庭和普通的三口之家都是一个标准，那么对我们这样的家庭来说肯定是不划算了。我想如果按照家庭人数来制定一档电量，可能会更加公平一些。”
不仅如此，还存在地域因素，比如作为能源大省，来自云南电力网的资料显示，云南省电力工业运行主要呈现这样的特点：电力生产安全稳定；受电煤供应及干旱的影响，水火电发电量同比减少，运行方式更趋复杂；西电东送曲线不断优化，保障了电力供应平稳有序。据国家电力监管委员会云南省电力监管专员办公室统计分析，云南省今年一季度日发电量最高达到2.958亿千瓦时，省内日供电量最高达到2.42亿千瓦时，最大日外送电量达0.468亿千瓦时。在这种情况下如果实行阶梯电价不够细化，难免给公众造成“被涨价”的印象。
华东电力大学经济管理系的研究者分析道，阶梯电价在理论上来讲是可以进一步推进社会福利最大化和体现社会公平的，但是，在现实生活中却未必如此。阶梯电价的第一档意在保障低收入者的基本用电需求，第二、三档意在引导高收入者增进节能意识。然而，在现实生活中，很多穷人家庭由于人口多或住宅质量差，他们并不是低用电量者，因此他们可能要按照第二、三档的标准缴纳电费；而有部分高收入群体，由于他们住的是小型豪华公寓，而且经常外出就餐，大部分时间不在家中，他们的用电量并不高，顺理成章地纳入了第一档电价的征收范围。久而久之，当民众意识到这样的情况时，会感受到更大的不公平，产生对国家政策的不满。
焦点三：阶梯电价改革前提是成本透明
应该说实施阶梯电价本身是件好事，很多国家和地区都这么做。出于节能减排、引导公众用电养成节约习惯的目的，实行阶梯电价的大方向，应该会得到大多数公众支持。但2011年10月，发改委公布《阶梯电价改革方案(征求意见稿)》，将首档用电标准一刀切为110度，被严重质疑是变相涨价。如今，指导意见进行了改进，把居民每个月的用电分成三档，第一档是基本用电，第二档是正常用电，第三档是高质量用电，第一档电量按照覆盖80%居民的用电量来确定，第二档电量按照覆盖95%的居民家庭用电来确定。
如此细化，绝非是大费周章而是非常有必要。按照发改委的指导意见，第一档电价保持稳定，不做调整；第二档电价提价幅度不低于每度5分钱；第三档电价要提高3毛钱。其实，这样的规定本身没有问题，公众忧心的是每一档的线怎么划定。所谓第一档电量按照覆盖80%居民的用电量来确定……这个统计从何而来，谁说了算？
虽然发改委也说了，阶梯电价的具体实施方案、具体电量的分档以及电价水平的确定需要各个地区根据指导意见，结合当地的实际情况，制定实施方案，经过听证后才能实施。但问题的关键不在电价和分档是国家发改委说了算，还是各地说了算，而是电价成本到底是多少？电企经常说自己亏损严重，这不能简单解读为电企在要求国家补贴、要挟提高上网电价，背后涉及煤、电企业之间的利益博弈。长期以来，煤、电企业成本都不透明，加上不合理的定价机制和扭曲的管制，煤、电企业双方都叫苦。而最终，要么国家用纳税人的钱补贴，要么提高电价。
由此可见，阶梯电价改革如果在电、煤成本严重不透明的情况下推进，电企和电网难免会转嫁成本，导致社会整体用电支出增加。因此，电价改革不仅仅是要实行阶梯电价，更要进一步推动煤、电市场化、透明化，以实现发电成本的有效降低，并早日建立起一个合理的定价机制。只有让公众知道每一度电的成本，逐步打破垄断才能降低用电价格。而这恐怕才是目前最迫切的事情。如果这个问题不解决，阶梯电价改革必然导致居民实际用电成本上涨。
因此，职能部门在制定居民阶梯电价实施细则时，应该将这些因素考虑进去，否则，就有可能让阶梯电价失去精准性，误伤大量正常用电的家庭，到头来演变为变相涨价的手段。只有“下讲民生、上讲节能”，这样的阶梯电价才显得有“阶梯性”，从而更具有正当性和必要性。