兰州人熟悉的“大砂沟”是兰州市的主要排洪道之一。其位于兰州市城关区黄河北岸、盐场路街道办公楼的东侧，宽约24~28米，从兰州市区蜿蜒向北，直通城后的黄土山，全长二三十公里。一旦山洪暴发，这条排洪道可以将山上的洪水、泥石流引入黄河。
然而2011年以来，就在紧挨排洪道的盐场路街道穆柯寨社区，每天从这里进进出出的居民都能看到，大砂沟的这一段正在动工，四栋建筑赫然出现在排洪道下游,紧邻黄河。
这个项目的名字叫“第1大道”，是四座综合商业体建筑。将来，这四栋大楼里将有停车场、菜市场、超市、商场等商业进驻。
《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。
今年立夏以来，全国重点防洪城市之一的兰州遭遇十年一遇的暴雨，多处排洪道壅塞，城区积水。望着远处斑秃的黄土山，听着大砂沟工地的每一声巨响，大砂沟周边的居民有些担心。
“第1大道”的源头
兰洽会上的综合治理项目
在大砂沟上游，《中国经济周刊》记者看到了这条排洪道的原貌：一条干涸淤积的沟道，深三米左右，里面到处都是垃圾，很多生活污水直接从居住区排到了这里。许多民房临沟而建，甚至不给排洪道两边预留一条马路的空隙。
公开资料显示，兰州市南北两山有近百条沟道汇入黄河，流域面积在0.3平方公里以上的沟道就有81条。近年来，由于资金投入不足，按照规划进行治理的河道不足30%，河道淤积严重，清淤排险任务繁重。
而兰州地处黄河中上游的西北高原，市区是大片河谷盆地，四周是黄土山地，一旦发生持续性强降雨，很有可能暴发山洪、泥石流。
2010年3月30日，兰州市四大班子召开联席会议，会议决定对全市河洪道进行综合治理。记者从兰州市防汛部门了解到，兰州市每年对全市河洪道整治的支出为200万左右，资金严重不足。因此，市政府决定利用多种渠道筹措资金，包括“招商引资”。
2010年6月，兰州市人民政府办公厅印发《关于印发兰州市市区河洪道综合治理利用实施方案的通知》（下称“《方案》”），《方案》提出“分段覆盖综合治理模式”。
所谓“分段覆盖”，就是在河道上搭建建筑物或其他附着物，覆盖部分沟面。
根据《方案》，河道治理可以通过招商引资筹措资金，可以由企业、单位、个人投资实施河洪道治理，局部覆盖河洪道用于经营性项目，区河洪道主管部门可以向其征收河洪道治理利用专项基金，用于治理本区范围内未治理的河洪道。
根据《方案》，在2010年中国兰州投资贸易洽谈会（下称“兰洽会”）上，兰州市将洪道综合治理利用作为市招商引资项目。2010年7月6日，城关区政府和兰州港联生态环境发展有限公司（下称“港联”）正式签订《兰州市城关区河洪道综合整治暨标准化肉菜市场、农副产品超市、公共停车场、环保公厕开发建设及经营项目合同书》，允许港联承建大砂沟等四个洪道的综合治理开发，总投资30亿元人民币。
“第1大道”是城关区河洪道综合整治利用的第一个示范项目。按照兰州市的规划，兰州市每年每区至少要确定一条河洪道进行治理利用，今后5年重点治理利用的有城关区的五里铺排洪沟、大砂沟、烂泥沟，七里河区的雷坛河等5个城区的18条河洪道。
港联是香港港联生态环境发展有限公司（下称“香港港联”）的子公司，香港港联是一家以城市公用建筑建设、城市生态环境修复、城市景观绿化等为主业的科技环保企业，总部设在香港。
说不清的“隐患”
群众说“建设得好，但害怕洪水下来”
“第1大道”距离大砂沟与黄河的入口处很近。站在排洪道上游（荒山一侧）观望，四栋建筑由近及远依次排列。建筑群覆盖在排洪道上，达到30多米宽、927米长，总建筑面积约12.6万平方米。港联与城关区政府的合同显示，这四栋大楼可容纳3000~4000个停车位，拥有150000~200000平方米的商业经营面积（以实际批准面积为准）以及3000平方米的环保公共厕所，成为四座集停车场、肉菜市场、农副产品综合超市、餐饮、娱乐、休闲于一体的商厦。
在施工现场，记者看到，每栋建筑之间有几十米的距离，两排从排洪道底部矗立的水泥柱支撑起楼体，并将排洪道分隔为三个泄洪通道。这段排洪道将被清淤并在底部浇筑一层混凝土，另外，在项目上游150米处，还会建设消能池、防汛堤等防洪设施。港联还将负责这段洪道两侧的道路修建，以改善大砂沟两边的居住环境。
港联总经理李剑主动联系并邀请《中国经济周刊》记者前往“第1大道”项目现场查看。
这是港联在兰州的第一个项目。根据港联和城关区政府达成的协议，区政府拥有项目的产权，港联是项目的承建方，在承担四栋主体商业楼的建设之外，还要负责修建排洪道两侧的道路及三座跨洪道桥梁，以及在经营期内负责所在排洪道部分的疏浚清淤和环境整治工作。
根据合同书，港联拥有30年的项目独家经营使用期，自主经营、自负盈亏并享有所有收益，经营期满后，港联须将所有项目资产无偿移交给城关区政府。据李剑介绍，在大砂沟项目顺利完成后，港联将会启动雷坛河、罗锅沟等排洪道项目。
李剑透露，在30亿元的总投资中，大砂沟项目投资大约为6.8亿元。在大砂沟的项目中，四栋商业大楼的开发为项目主体部分，投入资金约占该项目总投入的2/3，而排洪道基础建设及市政改造的投入约占总投入的1/3。
“从环境来看，以前乱、脏，现在整顿一下确实好，但老百姓就是害怕洪水下来了……”穆柯寨社区一位姓穆的居民告诉《中国经济周刊》，上世纪六七十年代，兰州市曾发过一次大山洪，当时洪水从山上冲下来的树堵住了大砂沟在黄河入口处的那座桥，洪水越过了桥面。“其实，现在老百姓还是有些担忧的。”
审批“骑虎难下”
城建局、防汛办、规划局，都没批复
2011年上半年，“第1大道”动工。作为盐场路街道办主任，梁贵湖去年下半年的主要工作之一，就是协助城关区政府进行大砂沟两侧的拆迁工作。 街道办就在大砂沟旁侧的大楼办公。一位街道办的工作人员告诉记者，从他个人来讲，也希望排洪道通畅，别搞这些建筑危及安全。
《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《甘肃省实施办法》也规定：“不得擅自填、堵、覆盖排洪沟道。”
排洪道两侧拆迁时，梁贵湖向城关区政府反映过项目危害性。“这是市里面的招商引资项目，市里领导也在区里开过会，由兰州市城关区住房和城乡建设局（下称“区建设局”）牵头来做的，街道办配合区里进行拆迁，只是执行单位”。梁贵湖的反映没有效果。
然而，一份报告反映出兰州市政府内部对于该项目态度的分歧。
就在招商引资成功两个月后，一次河洪道的督查调研开始了。2010年10月18日，兰州市委督查室、市政府督查室组创联合督查组，开始对市区洪道整治利用情况进行督查调研。
调研后，督查组发布《关于市区洪道整治利用情况的督查调研报告》（下称“《报告》”）。《报告》明确指出：实地督查中了解到，市政府办公厅《关于印发兰州市市区河洪道综合治理利用实施方案的通知》（下称“通知”）（兰政协发[2010]164号）文件提出的“在保证防洪安全的前提下可分段覆盖利用”的意见，与7月22日（兰政办法[2010]235号）文件转发的《甘肃省人民政府办公厅关于进一步加强城市防洪工作的紧急通知》中“禁止占有河洪道搞开发建设的行为”规定不尽一致，与《防洪法》第二十二条规定也有差别。
在区建设局提供的《报告》上，兰州市相关领导作出如下批示：
“科学合理地对市区洪道进行综合开发利用很有必要，此事已做过安排，但从督查情况看，进展不理想，请市规划、建设部门会同有关部门做好规划，有重点、有选择地搞好洪道开发建设和利用。”落款日期为10月26日。
……
在两个月后的12月24日，项目通过地质灾害危险性评估报告。同年12月31日，大砂沟排洪道综合治理项目得到了兰州市发改委的立项批复和市环保局环评通过，并于2011年5月10日完成了项目可行性研究报告的批复。
按要求港联要开工建设，必须拿到兰州市城乡规划局（下称“市规划局”）颁发的《建筑工程规划许可证》，和兰州市城乡建设局（下称“市建设局”）的《建筑工程施工许可证》。市规划局颁发许可证的前提是，须有兰州市防汛指挥部办公室（下称“市防汛办”）的 “批复意见”。
2010年底，对“两证”起决定作用的市建设局、市防汛办等部门开始组织专家审查论证项目对于防洪安全的影响。
区建设局向记者出具了这份以“兰州市城乡建设局”为抬头的《 “兰州市城关区大砂沟洪道综合改造及利用项目防洪安全评价报告专家委员会”会议纪要》（下称“会议纪要”）。会议纪要分主文、专家审查意见（附件1）和参加会议人员名单（附件2）三部分。
但蹊跷的是，主文与有专家签名的专家审查意见（附件1）的意见不一致。主文第六条显示，与会专家普遍认为，洪道覆盖后，如果遇到超设防标准洪水会对泄洪安全及改造利用项目的自身安全造成问题，应慎重考虑决策；第七条，洪道中的两排柱子对行洪有较大影响，要认真优化设计方案，可考虑选用一排柱子。
而在附件1中，专家意见却变了样。审查意见第三条显示，大砂沟洪道综合治理分段覆盖利用，符合市区两级政府对大砂沟尽快治理开发利用的文件精神，符合兰州市市区沟道综合治理利用实施方案的通知规定，建议分段覆盖、逐步实施；第六条显示，大砂沟治理较充分地考虑给防汛抢险、洪道清淤留有通道，对防洪抢险无重大影响。
对于会议纪要中不一致的内容，城关区建设局并未作出解释。
市防汛办的一位负责人告诉《中国经济周刊》，这份会议纪要基本代表了市建设局及市防汛办的意见，他们最终也没有给出正式的批复意见。
市规划局规划处分管该项目的负责人张杰向记者透露，他并没有看到水管部门的批复意见，所以规划处并没有受理这个项目。会议纪要只是技术性的分析材料，并不能够替代防汛部门的批复意见。
谁允许“未批先建”？
会议纪要显示“边建边办手续”
签约之初，港联并不担心拿不到相关审批文件。因为合同中明确规定，由城关区政府负责协调取得全部项目地块的开工建设和经营的相关手续。
据城关区政府工作人员透露，2011年上半年，城关区政府就向市里提交了相关文件，但至今没有得到市规划局的批复。
如此，“第1大道”就成了一个未取得施工许可证便开工建设的项目。
那么，开发商为何在没有获得建设部门施工许可的情况下擅自开工？兰州市城关区住房和城乡建设局防汛办公室（下称“区防汛办”）相关领导给《中国经济周刊》拿出了一份市长办公会议纪要（下称“纪要”）。
纪要显示，2010年11月2日，在城关区政府三楼会议室，兰州市、城关区相关领导参加了会议，会议议题是“研究解决兰州核心商务区（中央商务广场）及河道综合整治项目加快推进的问题”。纪要中的“会议决议”第八条显示：“以城关区政府为主，对河道综合整治工作进行先行先试，边建设，边办理相关手续。”
市防汛办一位工作人员向《中国经济周刊》表示：“从我们的角度，我们不赞成、也不同意。”
“它在洪道上加盖，涉及到防洪问题，我们现在正在做防洪影响评价的工作。”市规划局规划处处长王炯告诉记者，“我们现在就是在做科学论证，看到底对行洪有没有影响，如果可行的话，对改造环境也是可以的”。
负责该项目的张杰表示，目前为止，市规划局政务大厅还没有收到这个项目的正规报件，但在一年以前，市规划局曾收到一个政府行政来文，要求做这个项目。
2011年3月前后，城关区政府将要求批复大砂沟项目规划的政府来文报到兰州市政府，市政府将其转给市规划局。6月前后，市规划局给予了回复。王炯拒绝公开政府文件内容，表示是“内部文件”不能向媒体公示。但可以肯定的是，市规划局并未予批复。 为此，“局里还组织了专家咨询会并作了会议纪要”。张杰拿出的“会议纪要”与上述区建设局提供的会议纪要相同。“我们比较谨慎，迟迟没有批也是因为这个问题”。
然而，一年多时间过去，项目楼体已经基本成形。市建设局的工作人员向记者透露，针对这个项目“未批先建”的情况，市建设局曾发出“停工”通知。而事实是，港联“第1大道”在施工期间并未受到相关的行政制止和处罚。
如今，大砂沟排洪道里工程车辆依然进进出出，项目建设如火如荼。
报不上“户口”的怪胎
开发商无法逃避“隐性风险”
一个当地公务人员告诉记者，兰州市土地少，开发投资大，而洪道上成本比较低，开发商搞建设都是从投资回报上来考虑的，他开发完就走了，而后遗症却留给了兰州市，而一旦发生百年一遇的洪水，后果谁也不好说。
然而，李剑表示，据测算，“第1大道”的投资回报率比较低。“我们不仅要负责洪道清淤和沟底管道、电器天然气设备的更换，而且还需要负担拆迁及补偿，这一块投入是非常大的”。“在这个项目中，防洪基础处理和道路等市政工程的投入需要2.5亿元左右”。根据港联对大砂沟项目的测算，整个项目投入需要13~15年才能收回成本。
现在看来，这个争论的意义已经不大，港联的风险随时都可能袭来。
港联的工作人员向记者播放了一段PPT，表达了他们的尴尬情绪。“该项目部分标段已经建设到三层，像一个刚出生的婴儿，虽然已经拿到了准生证，但出生后迟迟报不上户口，这个项目现在像一个怪胎”。
根据港联与城关区政府合同的“第三条第3款”规定，“乙方（港联）负责在本合同签订后10日内向规划部门上报项目设计方案，甲方（城关区政府）负责在设计方案提交批准后20日内取得规划和建设指标”。
由于项目及土地所有权属于城关区人民政府，作为承建商，港联无权上报相关手续。港联方面质疑，“现在开工将近一年，规划和建设指标在哪里？谁具体负责报手续？开发商现在应该去找谁？现在是和谐的法治社会，政府招商引资后不能把‘商’招进来后置之不理，互相推诿，应该严格按合同办事，落实甲乙双方的权利、义务”。
虽然建设照旧，但港联已陷入两难。根据合作协议，“项目建设周期为两年，甲方拥有土地所有权，乙方按设计方案要求投资建设”。两年内，港联必须完成大砂沟改造项目，否则就算违约。但如果“现在我们按合同执行，该项目由于无规划、建设指标变成了违法建筑”。
目前，大砂沟主体工程正在建设，投入已达2亿多元，罗锅沟、雷坛沟两处也已完成清淤。“这个项目为什么和政府签，因为政府能把好这个关，这个项目政策允许不允许做，他们是最清楚的，作为政府的招商引资项目，这已经很明确了。”港联总经理李剑表示，当初政府招商时，曾对排洪道开发的合法性做出过一个解释。
这个解释大体表述了三个意思：第一，从严格意义上说，大砂沟既不是河道也不是湖泊，不属于《防洪法》法律范畴；第二，“覆盖”是指“原沟填实了，填平没有沟了”，所以大砂沟项目并不违反《甘肃省实施办法》中的“不得擅自填、堵、覆盖排洪沟道”；第三，《甘肃省实施办法》要求“因城市建设需要填堵、覆盖的应当按照管理权限经水利行政主管部门同意，并报城市人民政府批准”，因而兰州市政府对城市沟道治理改造有批准权，而大砂沟项目已经拿到了市发改委的立项。
对此，市防汛办的一位工作人员告诉《中国经济周刊》，“这三条解释都站不住脚，第一，它指出的是《防洪法》中的‘河道’，我们说的是‘洪道’的条款；第二，‘填实’的意思在政策‘填、堵’中已经明确了，因而不同于‘覆盖’；第三，市政府并没有批准这个项目，而且，即便是市发改委立项了，能不能建，依然需要市政府批准。
李剑表示，港联是希望借助兰州市政府对河洪道综合整治开发的东风，以“第1大道”作为样板工程，之后在兰州拿到更多的项目。
为了控制风险，港联也请律师顾问进行过论证。在2010年签约之时，港联已将政策、法律风险进行了考量。“政府是项目最终产权拥有方，我们只是承建方和经营方”，李剑对记者坦言，一旦出现政策风险，主要责任还是在于产权方。
在合同中，港联还有最后一条保底的约定。区防汛办向《中国经济周刊》提供的合同显示，在违约责任条款中，如果城关区政府违反合同约定，在30年经营使用期内，提前收回、拆除、改造房屋或解除本合同，城关区政府应返还港联前期投入的30亿元投资建设费用，同时赔偿港联投资款30%的违约金。
即使这样，这也不是一个100％稳妥的合作。“如果按合同条文，政府是承担一部分责任。但是，从项目来说，返还本金和30%的违约金，受损方肯定会是我们。因为银行贷款每年就有百分之十几的利息成本，借贷期3年，这就意味着45%的隐形投资收益就没有了，而且一旦出现政策风险，也不太可能让政府承担这些（赔付资金）”。
对于这样的隐性风险，李剑不知道如何应对。