摘要：本文重点介绍了改革开放三十年来中国小城镇建设的政策变化过程，政策不清晰、法规不完善是制约小城镇发展的根本原因，强调小城镇政策的制定、法律法规的完善对于我国小城镇建设具有重要意义和作用。
关键词：小城镇建设，政策法规，发展历程
Abstract：The paper introduces the change process of small town policy in three decades, with emphasis on policies and regulations, for the construction of small town in our country has important meaning.
Keywords: construction of small town, the Policies and Stipulations, Germany, South Korea, development process
中图分类号：[F292]文献标识码：A 文章编号：
1 导言
改革开发三十年以来，我国政府一直重视小城镇的发展，党和国家领导人在不同场合多次强调小城镇发展的重要性，但从根本上对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，认识和重视程度不够，看法分歧大，导致政策制定上出现反复，城镇建设重心多次改变。
而目前小城镇建设相关的法律法规和行业标准，对于小城镇规定不清，各标准之间存在一定的矛盾，造成规划建设管理混乱，例如《城市规划法》（1990）将建制镇划归城市范畴，小城镇采用城市空间规划方法；而《村镇规划标准》（1993）中，将小城镇视为农村居民点进行规划。
我国正处于城镇化快速发展时期，小城镇作为城市与乡村联系的纽带，是一定地域范围内的经济和社会中心，在区域发展和城镇化过程中体现出越来越重要的意义。小城镇具有分布广、数量多、增长速度快、经济发展类别多样、发展规模差异大等特点。到2009年末全国共有建制镇19322个，其中建制镇建成区总人口1.38亿人，建成区总面积为3.13万km2，平均每个建制镇人口约8000人，建成区占地面积为185hm2 [1]。
2 我国小城镇的政策法规的发展进程
虽然我国各地经济基础、自然条件、历史文化存在巨大差异，使得小城镇的发展呈现出不同的模式，但是，在我国现行的政治经济制度下，国家方针政策、法律法规都是自上而下制订、实施的，具有高度统一性，对小城镇发展的影响和作用具有一致性，这对找寻小城镇建设发展的规律性提供了可靠的依据。
2.1 我国小城镇概念的变化
小城镇的概念在学术上并不严格，不同学科对于小城镇的定义和范围各有不同。与之相关的名词有：镇、集镇、村镇、乡镇、市镇等。关于小城镇范围的争论焦点主要集中于小城市、建制镇（城关镇、一般建制镇）、集镇的关系，是否包含小城市或集镇，这关系到对城乡界限的认知。
从已经颁布的政策法规等相关文件中，可看出我国对于“小城镇”的内涵和范围的变化过程，城镇化政策多次转变（见表1）。国家各部门之间对于小城镇、建制镇的定义及规划依据亦有所不同（见表2）。
从在规模、辐射范围、城镇发育水平等多方面看，建制镇与小城市、集镇之间有一定区别。本文研究的重点在于小城镇建设的政策比较研究，从政策法规制定和实施的严肃性看，城市、镇、集镇的界限不清会造成管理的混乱。所以综合国家历年政策法规的变化，认为 “小城镇”是指国家批准的建制镇，包括县（市）政府驻地镇和其它建制镇，不包括小城市、集镇（见图1）。
图1 小城镇与城乡关系示意图
2.2 小城镇建设的政策变化过程
我国政府对于“是否要发展小城镇”、“怎么发展小城镇”的政策一直处于调整变化中。总的来说，经历为三大阶段：
一、计划经济时期（1949-1978年），政策调整，数量减少，发展停滞。
在计划经济时期的三十年间，在城镇发展政策对于“控制或发展大城市”问题上存在争论，但在发展小城镇的问题上，一直得到理论界和政府的积极支持。但事实上，小城镇发展非常缓慢，甚至停滞[2]。经过几次调整，全国建制镇的数量大幅度下降，从1953年的5402个下降到1978年的2173个，缩减了一半。
二、市场经济时期（1979-2001），政策与市场双向驱动，数量爆发式增长，成就与问题并生。
1978年我国实行改革开发，乡镇企业异军突起，促进了小城镇爆发性的发展。全国建制镇的数量从1983年2968个到1984年7186个，到1998年19216个。国家政策倾向于小城镇，从1980年“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，到1998年“小城镇，大战略”，政策支持力度达到顶峰。一方面，小城镇的经济水平和数量发生巨大的变化，另一当面，小城镇出现经济发展后劲不足、建设水平不高、资源浪费严重、生态环境急剧恶化等诸多问题，引发了“是否发展小城镇”的质疑和探讨。
三、经济为先、渐进调整时期（2002-2012），大中小城市及小城镇协调发展，发展侧重有所不同。
从2002年党的十六大开始，国家基本确立了“大中小城市及小城镇协调发展”的政策方针，逐步改变城乡二元结构。国家发展的重点放在大城市及城市集群上，小城镇则是有选择性的发展重点镇，告别以前小城镇遍地开花的情形。这个时期小城镇的数量比较稳定，但小城镇之间经济差异加大，东部地区逐渐形成密集小城镇区，集聚效应显现。例如，2010年全国“百强镇”排名第一的广东东莞虎门镇，常住人口达到53万人，经济实力、人口规模都已经达到城市规模。
小城镇问题不容忽视，如今小城镇已经进入转变的关键时期，未来小城镇将进入以生态为导向、城乡协调发展的模式。生态型小城镇正成为研究和实践的重点。
2.3小城镇规划建设的法律依据
2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》，将“镇规划”纳入了法定规划层面，对镇规划建设提供了法律依据，为打破城乡二元结构、实现城乡一体化发展提供了法律依据。
到2009年年末，全国编制有总体规划的建制镇14387个，占所统计建制镇总数的85.2%。2009年全国村镇规划编制投入达30.66亿元。现阶段，我国村镇规划仍然存在许多问题，在村镇规划编制过程中存在指导思想出现偏差、主要技术方法过于仿效城市做法的现象[3]。
3．思考
曾有观念认为小城镇是“城之尾，农之头”。然而，小城镇的建设不可一味重复城市建设模式，应突破“城之尾”的发展形式，强调小城镇的作用和特色。通过小城镇建设政策法规的探索，寻找适合我国城镇化发展的途径，使之既发挥农村发展引擎的作用，又将是中国特色城镇化的理论和实践的创新基地。
国家政策法规是小城镇规划建设的前提和保障。首先要明确小城镇在我国城镇发展中的地位，正确认识小城镇的范围、作用和意义，从政策明确小城镇的战略地位。
小城镇是城镇体系的最基本单元，在地域、人口、经济、文化、环境等方面密切联系着农村，对农村起着组织和领导作用。小城镇作为联系城市与农村桥梁，小城镇的发展是实现农村城镇化、城乡统筹发展的主要措施和形式。小城镇在制度上应该打破城乡二元结构，经济上侧重引导农村经济、农民生活的转变，在城镇建设方面应解决农村地区环境恶化问题，保护自然生态环境，寻找解决城市问题的有效途径。
其次，明确小城镇发展的法律，协调行业标准我国实行“依法治国”制度。立法先行、有法可依、有法必依、执法必严，对于小城镇发展至关重大。明确的法律法规支持能从根本上促进和规范小城镇发展、有效遏制小城镇建设混乱的行为。
小城镇建设任重而道远，必须有明确的政策引导和完善的法律法规作为保障，才能真正走出小城镇可持续发展之路。
参考文献：
[] 中国城市科学研究会等编.中国城市规划发展报告2010-2011[M].北京:中国建筑工业出版社，2011
[2] 邹兵，小城镇的制度变迁与政策分析[M].北京：中国建筑工业出版社，2009
[3] 中华人民共和国住房和城乡建设部.中国城乡建设统计年鉴（2009年）[M].北京：中国计划出版社，2010
[4] 张毅.积极稳妥推进小城镇发展——访国务院经济体制改革办公室副主任邵秉仁，人民日报，2000.7.5（第二版）
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