摘要：教育公平的核心研究域是统筹城乡教育改革，但当前城乡教育改革的制度设计中存在诸多难以消融的事实悖论与困惑，这正逐步成为制约统筹改革深入开展的理论羁绊，事实上这也正决定了下一步的教育整体改革脉络走向，因此在教育改革持续的裂变与重聚中，对教育统筹改革展开理论意义上的合法性追问、必然性追问、实践性追问与可能性追问就显得尤其重要。
关键词：统筹城乡；教育；改革；理性追问
公共教育政策的非均衡性存在是制约当前教育发展的核心难点，是致使教育内卷化无限循环的根源。反思目前困扰教育政策实践制定的主流结构性悖论，困难主要归类于三点：一是从新的教育发展底线着眼，难以融解教育改革公平与效率的内在矛盾；二是从新的教育发展阶段着眼，难以平衡教育改革历史与现实的逻辑冲突；三是从新的教育发展目标着眼，难以实现教育改革自由与必然的价值统一。
基于此必然实践引申出诸多教育政策设计的难点而值得深思，比如教育领域内城与乡、区域间、主客体、教与学等多重二元对立元素应然与实然的治理困惑；政策文本设计理论与实践的断裂误读；改革博弈中利益与价值的事实背离等。这些问题的深思，需要预设和建构一个基本的坐标系和立场点，以便于提升教育与社会发展的契合性，增强教育内部要素的黏合度，在教育改革的裂变与重聚中，实现教育的理性培育。
一、“回归教育本身”：统筹城乡教育改革的合法性追问
略加分析中国教育30年改革，不难发现中国教育发展的一个显性逻辑特征，即教育改革与社会其他改革总是配套相连，难以自我独立，这和美国以及其他一些西方国家不同。在美国，教育改革是和社会其他改革相互分离的，这正如美国教育学家鲍尔斯(SamuelBowels)和金蒂斯(Herbert Gintis)对美国教育改革批判时所指出的：“各种教育改革运动由于拒绝深入考察经济生活中财产和权力的基本结构而踉跄前进……但我们懂得，其前提是广泛的经济改革”。这似乎在告诫教育改革家们一个必然性的客观规律：如果教育改革与社会经济改革相独立，就不能取得教育改革的良好预期。美国上世纪60年以来的诸多教育改革失败也似乎在事实上论证了这一客观决定论的推演，并大有使之普遍化的趋势。然而在中国语境下，这个推演的结论是否就必然成立呢?当然我们承认若从社会整体结构的视阈管窥，教育必然与社会其他要素改革存有联系，但是否这种联系就在生成论意义上成为教育发展难以自我独立的论证逻辑呢?事实上这个教育独立化的问题在中国是根本不存在的，改革30年乃至建国60年以来，教育改革总体发展脉络是甘愿且自为地将目标拘囿于其他社会要素改革的发展窠臼之中而缺乏更大的革新冲动与自我主动，同时片面地以经济、社会等其他要素改革的目标为根据来简单类比套设教育改革的规划目标。这事实上隐藏了两条带有根本性质的底线悖论，一是教育优先发展的政策原则仅仅被片面的理解为配置优先和资源增量优先，而不是结构变革优先与性质转轨优先，教育的先导性必然被经济和社会变革的强势力场所吞噬而不得不接受经济决定论的讹言。二是教育发展合规律性与合目的性的统一诉求存在根基悖论。一方面在强调加大教育自身科学研究的力度，坚持人本位的发展思路，遵循教育逻辑与人文关怀的统一；然而另一方面，由经济决定思维而片面引申出来的难以自我独立的教育目标又不得不自然背离教育的人本原则而走向单纯的国家主义或社会本体，教育发展合规律性与合目的性在立足点上内在地隐藏着非张力的事实背离。
反思中国教育非独立性的显性特征与底线悖论是为了凸显统筹城乡教育改革这一现象表面所遮蔽的背后成色，即从教育改革普遍性的角度对统筹改革予以合法性追问。不难发现统筹教育改革的思维运思和实践探索也如同其他非独立的教育改革，其合法性根源主要是服务于其他社会要素改革，在于配套和协调，并在此过程中不断论证和检验自我改革的正当性和合理性，这属于典型的外力推动型改革，具有被动性和消极性，这容易造成三个严重后果：一是导致统筹改革缺乏自我根本解蔽的恒心，易被外界其他要素的改革所干扰，致使教育改革缺乏周期性和长期性的动态深入，改革的实质科学性常被实践遗忘；二是导致统筹改革主体缺乏能动治理功效的延伸，由于坚持单纯的国家主义和社会本体理论，坚持教育的非独立性改革，致使教育优先发展根本上缺乏结构变革优先与性质转轨优先的认知勇气，因此统筹教育改革仅仅被适用于教育要素内部，诸如资金、办学、管理、帮扶、教育教学等静态对象领域而始终未能深入到动态性的主体统筹领域，诸如多中心教育治理体制机制的设计尚属空白。三是导致统筹教育改革过分依赖于统筹城乡综合改革的总体外在框架，特别是过分羁绊于经济发展和社会改革，这也自然奠定了统筹教育改革被边缘化为其他体制改革和目标预期的附属命运，同时也成为教育统筹成败与否的自然诠释，全然不顾这样的诠释是否经过教育自身的客观论证，因而再次形成一个改革悖论，即教育的“为人性”与教育的“离人性”悖论，一方面教育以科学发展观为指导，坚持以人为本，另一方面，教育单纯考虑社会功效，带有明显的功利物质倾向，这必然忽视教育的唯一目的――人。而强调目的是经人之中介而发生的对象――社会，因此教育改革的合法性依据只能是：“回归教育本身”，而非是人之对象化的社会及其他，教育改革必须保持必要的自我独立性。
二、“经验”和“超验”的回答：统筹城乡教育改革的必然性追问
统筹城乡教育改革的合法性追问涉及教育改革的非独立性批判，而批判的结果则是反向诉求于“回归教育本身”的路径传统，那么就统筹教育改革而言，它为什么是当前的现实独立性存在，这就必然要回答如下问题：即如何追问统筹城乡教育改革的必然性。这里的必然性包纳了客观性、具体性和现实性三层意思。客观性是指统筹城乡教育改革是教育自身发展的逻辑走向，是回归教育自身的价值反观；具体性是指统筹城乡教育改革是教育矛盾得以有效融解的实践过程，拒斥形而上学的无效抽象思辨；现实性则是指统筹城乡教育改革是当前阶段中教育自然发展而到达的动态归点，是当前教育结构转型所要首先解决的核心任务。
统筹城乡教育改革的必然性追问可以从“经验”和“超验”两个层面作出思索：
从经验层面分析，在经济总量水平有限，人均经济水平相对落后的我国，要在一个很短的时间内全面解决教育公平问题是根本难为的，那么教育政策就必须在一个有效的差别序列中把握公平治理的等级脉络，从起点公平到过程公平进而达到结果公平，并在整体公平推进嬗变中，注重差异原则的实践运用，这是国内学界与政界一般认同的公平正统理论，而此理论明显是根源于罗尔斯的政治哲学巨著《正义论》。但是这套理论在中国教育领域的制度运用中却存在很大的实践难点，主要是各城乡、区域教育发展水平完全不一。 而致使教育起点公平、过程公平、结果公平界定域十分混乱，在学界和政界均存在众说纷纭和模糊表述的现象。同时，中国社会分层庞杂且又缺少阶层收入水平的实证性统计，因此差异原则也被实践误用，所以教育公平的一般治理套路即便在学理上能够得以论证，但却难以在中国广泛运用和展开，而中国农村和城市以及各区域之间的历史性单元分离是中国教育改革的自然剖析元素，具有很强的现实操作性，因此统筹改革必然地成为解决当前教育公平有效尝试的核心路径，具有在实践上被选择的客观必然性，但是差异原则几乎仍然被统筹城乡改革所误用，单纯高度重视农村而忽视城市的带动，势必会导致统筹由双轨变为单轨以致统筹的名存实亡。
不难发现，当人均收入突破1000美元，贫富差距又不断拉大的现实情况下，教育也同样会进入到一个教育矛盾凸显期，一方面教育选择呈现出前所未有的多元化需求，另一方面农村地区和落后区域教育现状还面临诸多困难，供给与需求呈现出前所未有的巨大矛盾，一部分人需求旺盛，而另一部分人需求贫瘠，教育改革的每一项政策制定都会面临甚多利益集团的各类挑战，这需要改革者们努力寻找各阶层可接受与满足的利益平衡点。既然统筹城乡教育改革是融解公共教育非均衡发展的核心尝试，那么如何统筹城乡区域间大多数人的教育利益和教育诉求，如何协调处理多元教育需要与教育基础薄弱而致使的中高端教育供给不足的现实，就成为教育持续良性发展的关键，是统筹城乡教育在价值和事实层面必须具体正视的问题。如果突破不了教育的结构失衡，不能彻底破解二元教育矛盾，教育就会从根本上丧失其公共产品的自然属性，影响教育公平，毁损教育的本质意义，从而制约教育通过结构力的优化促进教育发展力的升级，因此，统筹城乡教育改革是非常具体的当前任务。当前，教育的难题主要在农村，统筹城乡教育的重点也主要在农村，解决了农村教育的问题，劳动力的合理流动与转移才会成为可能，土地流转与户籍改革才会成为利民之举，中国经济由外向转为内需的结构转型才会拥有持续的动力保障，新农村建设和城镇化建设才有希望，否则教育内部和教育外部的一切改革都会成为空中楼阁，不会真正意义上促进中国第三次思想解放统筹改革向纵深推进，所以统筹城乡教育改革是当前教育发展的最大现实。
从超验的层面分析，教育是涉及人感性、知性与理性三者融合的范畴，是知识论、生存论和价值论之于人的统一。统筹改革的本质意义在于还原人与实践的原初关系，人在把握实践性的对象性活动中所面临的基本困难就是个人理性的有限，如何实现人的价值并达成人对客观性的必然认识，这有赖于教育实践活动的产生与发展，并进而有效论证人的认识有限性与无限性的统一。从认识论的角度可以反映出教育之于个体人的无可替代的重要性，另一方面，社会有机体的自我更新又客观的要求人在新质的基础上通过生存论实践本体意义上的探索达成对新事物的反映。城乡分裂是社会有机体自我客观分裂的结果，在此基础上的系列元素结构性地构成了制约性的社会生产关系，并阻止了社会结构力的升级更新，而此时教育城乡分裂作为上层建筑一部分而必然要被融合在社会存在的范畴内而被革新。教育城乡分裂的革新必须是合规律性与合目的性的统一，是可能性与现实性的融合，是多样性与统一性的结合，因此统筹城乡教育改革是经得起必然性追问的。
三、科学的反思与批判的建设：统筹城乡教育改革的实践性追问
随着统筹城乡教育综合改革试验逐步向纵深推进，围绕教育公平这个主题的结构发展式和要素调整式转型已经被学界和政界所广泛运思，诸多针对城乡教育二元固化格局显形层面上的制度改革和政策设计已经有所突围。但是就突围的力度和深度上来讲，似乎却略显单薄，全国各地的教育政策设计者们几乎无一例外不是将统筹设计拘囿于资金、管理、办学、人事、帮扶等几个单纯的统筹领域。其中资金的统筹仅仅局限于在加大国家财政和地区财政投人的基础上，实现城乡教育资金投入的倾斜分配；管理统筹局限于教育行政部门与学校之间的制度顺畅以及学校所谓的“捆绑式”发展；办学统筹局限于标准化学校建设、寄宿制学校建设、信息化学校建设等几个单纯的工程项目。；人事统筹局限于农村教师收入提升、业务培训以及形式化大多数非自愿的城乡教师交流制度几个方面；帮扶制度则局限于城市和农村学校之间“牵手”，很多止步于礼节性。
然而深入反思，在这些制度设计的背后是否事实上已经内在地宣告了这样一系列统筹逻辑：一是教育统筹主体根本上还只是局限于教育系统内部，甚至非常明确的就是教育行政部门，学校仅仅只是统筹任务的被动执行者，作为被学生家长授予权威而建立的一个机构，其活力正在消失，学生的自我诉求何处体现?教育统筹的最终受益者――农民的话语权在何处体现。社会民间组织又能在何种意义上参与和介入统筹改革?多元利益的自由博弈事实上存在程序和法理上的根本缺陷；二是教育统筹的目标被定位为均衡，这个被确定的目标是否经过内在的正当性论证和合法性认同?以证明它不是一个“前见式”和“先天性”的自我空想主义的独断，均衡究竟是什么的均衡?是怎样的均衡?硬件抑或软件?协调式抑或统一式?硬件均衡的现实条件何在?软件均衡的评价性标准何在?如何规避均衡边界的实践滥用，而出现实质上的教育统一化和平均化；三是教育统筹的方式在制度设计中仍然被传统的“控制”型所惯性延续，多元“治理”政治诉求几乎没有在目前的统筹改革中体现出来；四是统筹改革事实上陷入了经济一元决定论的思维进路，认为有了资金向农村教育的大量回流和聚集，便可以自然达成统筹改革的圆满成功，尽管在改革过程中改革设计也包括多样教育要素的配套改革，但是在大多数城乡教育治理者心中，资金几乎是唯一的改革因素，而大量的实证研究得出，改革的成功率与资金投入的比例并不成正相关。五是统筹改革缺乏黏性，这里的黏性是指改革要素之间的配合性。六是统筹改革常规性即教育惯性思维仍然突出，政策设计的高线依然是从教育增量的角度展开，尚未展开结构性质上的本质性突围。七是统筹改革事实上被当成了一个框，什么要素都放在这个体系当中，缺乏统筹教育改革与一般教育改革的个性分离。
上述问题是统筹改革过程中一些显形层面上的问题，属于改革的政治哲学领域，通过一系列的纠偏可以实现顺利扭转。同时，我们还必须警惕忽视一系列隐性的统筹盲区，诸如课本内容设计上的城乡二元分割、农村教育“为农性”和“离农性”的事实悖论以及教育教学改革中师生二元对立统筹的缺位，这些是涉及教育教学的问题，而这更是关系到本质意义上的教育统筹改革之于人的问题。课本教材的设计中存在一个客观的事实，文科教材的诸多内容选择偏向于城市，农村主题内容不多，这样就让学生从小形成一个“亲城市、逆农村”的思维习惯，认为城市一切都是好的，而农村却一无是处，这样的一种思维在城乡教育“帮扶” 的主题凸显下被进一步论证和固化。农村教育的发展到底是为了什么?统筹改革的实质意义和本质目标是什么?如果仅仅局限于教育内部讨论，而不从整体社会视野来运思的话，就可能轻率得出结论，认为教育可以培养人才，而人才可以服务农村，但关键问题是培养的这些人才是否回到了农村，是否真的服务了农村，而大量的实践证明，教育不断地从农村将人力资本掠夺，导致农村社会人力资本空虚化，大量老人和孩子独守空村。
针对以上提出的几点隐性教育统筹问题，建议在特定区域，例如试验区(重庆和成都)改革教育教材，增加农村教育主题的教材内容，达成农村教育与城市教育主题内容的平衡。改革教育教学观念，培养城市和农村的学生都热爱农村，树立为农村和为城市建设服务都是成功者的观念。教育政策的设计上应该模糊帮扶概念，引用城乡教育互助概念，让城市教育也能够反思自我教育的缺失，而农村教育绝不能够因为在一体化的教育评价面前暂时落后就认为自己真的是劣质教育。另外，教育改革应该跳出单纯固化的自我思维，从社会整体发展的角度科学定位统筹的目标与内涵，着眼点不仅在于发展教育，更重要的是要促进人的全面进步，基于此，展望未来之教育改革，必将路径选择更多样，实践批判更丰富，而这更加离不开对统筹城乡教育综合改革不断的动态反思。
四、劣势与优势的博弈：统筹城乡教育改革的可能性追问
当前，统筹城乡教育存在诸多制约因素：一是资金有限；二是利益博弈结构复杂；三是统筹内涵不明，缺少理论和实践指导；四是教育统筹的周期长，效果难以直接达成，导致统筹主体缺乏统筹改革的持续动力。
面对这些挑战，统筹城乡教育改革存在成功的可能性吗?我们认为，统筹改革存在现实的可能性，原因有四，一是教育发展存在良好的基础。改革开放30年来，尤其是近10年以来，我国教育确实实现了跨越式发展，主要体现在四个教育版块中：义务教育全面普及，城乡义务教育已经实现全面免费；高中教育普及率大幅提高，很多省市已经提出和逐步实现高中教育普及，甚至部分地区已经实现高中教育全面免费，普职教育比基本达成1:1的协调发展格局；高等教育进入大众化发展阶段，毛入学率快速提升，研究生等精英教育愈来愈与国际接轨；成人教育体系逐步完善，选择空间越来越广，终身教育覆盖面逐步扩大，学习型组织体系建设已经深入人心。二是教育政策逐步向农村倾斜，社会关注点逐步向统筹重点――农村转移。中央的涉农政策逐步完善，一号文件的含金量愈来愈足，地方已经形成有层次的城乡统筹结构体系，教育各项试点工作和理论研究工作正逐步展开，便于各地相互借鉴和吸收，有效融化了教育矛盾凸显期各地教育层次不一的治理难题，各级教育投入正得到大大加强，体制机制的改革正逐步深化，统筹城乡教育已经成为教育界乃至全社会共同重点关注的核心要素之一，成为党政考核的重点项目之一。三是科学发展观的理论武器正逐步成为统筹改革的思维先导。十七大报告明确指出，要着力解决影响和制约科学发展的突出问题，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展的各个方面。其核心是以人为本，根本方法是统筹兼顾，教育统筹必须围绕科学发展观进行，同时自觉接受科学发展观的检验，这为统筹改革的合理性和科学性提供了依据，防止改革的随意性和主观性。四是统筹城乡教育是教育公平的基础，而教育公平又是社会公平的基础，解决民生问题，教育是先导。目前，我国农村最缺乏的就是优质教育，这是制约农村的短板，愈来愈多的资源配置者逐步意识到这个问题，因此思维逐步转变，同时愈来愈多的社会公民也在开放的现代社会中，通过区域的劳动力转移，也逐步意识到教育的重要性，因此教育统筹多方治理的意识冲动已经在公民社会中逐步形成，目前主要的工作就是挖掘、提炼和体系化、规模化。从上述几点教育分析看，我们大胆预测，统筹城乡教育前景美好，存在现实的可能性，因此各方统筹主体，特别是教育系统，更应该充满信心，迎接时代的挑战。