摘 要: 经过半个多世纪的发展,欧盟共同农业政策已经基本完成其历史使命。现在它的副作用日渐明显:生产过剩、环境污染及巨大的财政负担。它所采用的保护主义机制一方面限制了欧盟与世界市场的自由贸易,另一方面对外倾销其过剩产品破坏了世界自由市场秩序。为了维护欧盟自身和其它国家(尤其是发展中国家)的可持续性经济发展,经过一系列调整后的共同农业政策必将迎来更大自由化的改革。
关键词: 欧盟 共同农业政策 保护主义 农业补贴 倾销
一、背景介绍
欧盟的共同农业政策(Common Agriculture Policy,以下简称CAP)是战后为保证欧洲地区内部食物供给而制定的,其作用类似于同时期欧洲各主要国家通过煤矿和钢铁产业的合作来维护地区和平而建立的欧盟前身――欧洲煤钢联营(ECSC)。经过数十载的发展,CAP已经在很大程度上完成了它的历史使命。但CAP并不像ECSC一样随着时间的推移而逐渐解体并退出历史舞台,相反,它成为欧盟的一个核心政策,占据了欧盟预算最显著的一部分。
自上世纪八十年代起,CAP开始处于各类国际贸易谈判中批评的焦点。在欧盟内部,CAP被指责其过度生产、环境破坏、巨大财政负担等;在欧盟外部,它最受非议的是其采用的保护主义机制。CAP成功地阻止了外部竞争者利用他们的相对优势进入欧洲共同市场,特别是损害了农业出口国(大部分是发展中国家)的贸易利益。不仅如此,欧盟把CAP所生产的过剩农产品倾销到世界其它地方(其中大部分仍然是发展中国家),扰乱了当地经济,并对当地的农业有摧毁性的作用。
在一些欧盟成员国(如英国、荷兰、瑞典等)、国际组织和其它国家的共同压力下,欧盟已经进行一系列的CAP改革。
二、国际贸易中的保护主义
保护主义是通过征税或其他条例遏制进口以促进国内受惠产业的一种经济政策。某些保护主义政策是为了保护政治强势群体的利益而采取的。譬如在没有关税和配额的保护下,美国和欧盟的农民就无法与一些低成本的外国生厂商竞争。很显然,保护主义是和全球化进程中所盛行的新自由主义截然相反的。新自由主义者倡导自由市场和自由贸易,任何贸易壁垒和政府干预都要被消除,因为根据新自由主义经济理论,市场经济秩序会被“无形之手”自动调整。当政府在保护主义的舞台上需要扮演重要角色的时候,其在新自由主义中却只需在台下做观众。
欧盟的情况有点特殊。在欧盟内部,一个共同市场已经建立,并废除了所有的成员国之间的贸易壁垒。欧盟的不断东扩使得新成员国获许进入这个拥有5亿消费人口的全世界最大的内部市场,进一步增大了其内部的经济量和贸易额。事实证明,这对一些传统的以出口经济为主的成员国来说是非常有利的。但在欧盟内部享有绝对的自由市场和自由贸易的同时,欧盟的边界却以各种条件限制了世界其余国家的参与和进入。
三、CAP的保护主义特征
1958年罗马条约的签订建立了欧洲共同市场,随后欧洲委员会便于1960年提出制定CAP的建议。当时六个成员国的经济都被政府积极干预,尤其是在生产计划、价格和农业结构方面。以法国为首的个别成员国偕同农业专门组织坚持政府在农业上保持深度干预,其中大部分政策随后便转移到欧洲共同体的执行层面。1962年,CAP在如下原则上确定了大致方针:1)市场统一;2)欧盟优先;3)财政整合。
CAP通过调控市场和价格上的政策来发挥作用,其最初目标设定于罗马条约的第39条例:
*通过促进科技进步和确保生产因素(尤其是劳动力)的最佳使用来提高生产力;
*保证农业社区的应有生活水平;
*稳定市场;
*保证供给量;
*以合理的价格提供给消费者食物。
在CAP的系统里,以下三种价格支撑方法具有明显的保护主义特征:目标价格、门槛价格和干预价格。目标价格为欧盟生产商定义了具有指导性的市场价格,并且理论上代表了未来价格波动范围的上限;进口产品须以门槛价格进入欧盟市场;干预价格则提供了一个价格止跌的底线,同时欧盟干预机构会在干预价格上购买农产品。干预价格因此给欧盟生产商提供了一个最低的保证价格。
基于CAP的各类贸易壁垒保护着欧盟的农业市场,避免其陷入与区域外生产商的竞争。形形色色的关税应用于几乎所有的农业进口商品,填补了国际市场价格和欧盟门槛价格之间的落差。与此同时,为了向国际市场输出过量生产的农产品,欧盟又使用各种各样的出口补贴来填补欧盟内部价格和国际市场价格的差距。
四、CAP保护主义的得失
在CAP巨大的生产、出口补贴的帮助下,曾经作为谷物、肉类和糖的净进口地区的欧盟自上世纪六七十年代起就一跃变成净出口地区。特别是在温带农产品方面,CAP使得欧盟自上世纪八十年代早期起从世界上最大的温带农产品进口地区转变为全球第二大输出国。欧盟的农业生产力已经增长过剩,农业社区享受了相当高的生活水平,市场也趋向稳定,各类物资供给得到保证。换言之,CAP的最初目标绝大部分已经完成。
但是,CAP保护主义机能的弊端也不断显现,如过度生产,环境污染,以及它巨大的财政消耗。曾占据欧盟总预算半壁江山的CAP,经过数次改革后,现在仍占据三分之一强。2005年CAP拨款计497亿欧元,相比上一年多了29亿,此增长归因于2003年CAP改革和欧盟东扩。如果将CAP的财政花费分摊到欧盟人口上,则每一个欧盟公民每周须花费16英镑用以资助CAP。同时,巨大的农业补贴还人为地支撑欧盟市场内的食物价格。有专家建议:如果没有CAP,每个欧盟公民则会少支付25%的食物消费。对于各成员国来讲,在CAP上的支出和受益是不成比例的,其中最获利的是法国、西班牙和葡萄牙,而支出最多的是德国。在欧盟外部,CAP对抗一切企图消除和改变其保护主义机能的压力,导致国际间的贸易摩擦不断,并使关贸总协定陷入僵局。
五、CAP保护主义的对外影响
为了更有效地限制任何利用相对优势进入欧盟市场的发展中国家的贸易机会,欧盟制定了两套保护主义政策。
(一)贸易限制。尽管欧盟的工业税低至5%,但它的农业税却很高:平均税率是20%,在某些产品上的最高税率可以达到250%。在对外公开的贸易壁垒上,还有专门针对发展中国家原产地的复杂条例,规定了单项产品需多少本地原料才能有资格获得优惠关税。就算某发展中国家的出口商能够满足这些条例,欧盟还有其它关于健康和安全的要求,以及最后的杀手锏――反倾销条例。这些贸易壁垒极大限制了欧盟和发展中国家之间的交易。
(二)CAP的农业补贴。这些补贴增强了关税、配额和其它贸易条例的效用,更有效地遏制了利用相对优势进入欧盟市场的竞争者。但是CAP的副作用是导致在欧盟市场出现以干预价格都无法卖出的大量剩余农产品,因此欧盟又采取出口补助的方式把过剩产品倾销到发展中国家,这样的操作不但排挤了对方国家的当地生产者,而且严重影响了对方国家的竞争者的生存。欧盟实行的食品进口高税制和出口农产品倾销,导致国际间对CAP广泛的批评和抗议,特别是在2003年世界贸易组织多哈回合的会议上。
“欧洲堡垒”是国际间对欧盟保护主义的一个形象的比喻。联合国贸易和发展大会声称欧盟保护主义每年剥夺了发展中国家近7000亿欧元出口贸易收入,基本上等同于贫困国家接受外国援助资金的14倍。欧盟保护主义对发展中国家而言是一个持续性的灾难,导致了不必要的饥饿和疾病。东西方冷战期间的铁幕已经消失了,但取而代之的是南北间的税幕。
六、CAP自由化的前景
贸易自由化通常会带来经济的活跃。很多研究显示:在消除农产品的贸易壁垒后,自由主义更会对国际间的经济繁荣作出贡献。但是这似乎仍不足以让欧盟自由化它的CAP保护主义。其实欧盟自身同样可以在消除贸易壁垒上获益很多:首先,高效生产力和高科技将使欧盟在国际贸易中占据相对优势;其次,消除关税和配额后,欧盟公民会享受到更多更便宜的进口货物;最后,欧盟终于可以卸下沉重的财政负担,把更多的资源分配给其它的政策领域(例如欧盟地区政策)。
但是,一旦CAP被自由化,欧盟农业社区的既有繁荣就会受到威胁,廉价进口产品会引起恶性竞争并把当地农业排挤出局。因此现有的CAP得益者很难放弃他们的利益。作为最大的受益方,法国、西班牙、爱尔兰等国一向强烈反对任何CAP的变革。相反,英国、瑞典、荷兰则对CAP的支付超过收入,因而一直要求加大改革力度。
2004年世界贸易组织对欧盟贸易政策进行审核。审核充分认识到对开放农业市场的持续努力的必要性,并强烈建议欧盟对共同农业和渔业政策进行更深远的改革。这些方面在国际贸易和持续性发展中心的审核报告上被着重提出:欧盟CAP的深度自由化,尤其是通过关税结构的简化和税率的降低,以及政府支持的缩减,将会对促进世界贸易和提高欧盟内资源重组作出显著的贡献。为了更好地应对当今全球一体化经济,欧盟在2000年里斯本日程中已经决定欧盟区经济全面向知识经济转型。由此看来,罗马条约制定的CAP已经完成其历史使命,如果不实行更大自由化的改革,它将越来越无法符合欧盟农业和社会发展的长久利益。
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