农村集体土地制度的宪法解释
摘要：八二宪法的集体土地制度包括所有权层面和使用权层面。无论是五四宪法还是八二宪法，从农民土地所有权到集体土地所有权的变化无非是国家管理农村经济手段的变化。但八二宪法的土地承包经营权之确立既带有国家管理手段变化的色彩，也带有基本权利的色彩。土地承包经营权的出现与自留地的保留一样，也是农民用生存权进行抗争的结果。因为其生存权属性，土地承包经营权具有对抗国家性，当然这种对抗国家性是伴随着现代法治观念的传播逐渐增强的。同时，由于其内在缺陷，生存权无法完全有效对抗国家权力，农村土地承包经营权需要从生存权本质转向自由权本质。
关键词：土地承包经营权 土地 集体土地所有制 宪法解释
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2015）06-0140-12
时至今日，土地仍旧在扮演财富之源的角色，尤其是当拆迁这一问题不断出现的时候。围绕土地展开的矛盾深刻而又尖锐，核心问题则在于土地产权制度。农村集体土地所有制带来的讨论仍旧不绝于耳。在八二宪法确立土地承包经营权后，土地所有权、承包权、经营权三权分离的趋势在实践中逐渐形成。①在无法轻易变动集体土地所有制的情况下，土地承包经营权的流转、市场化乃至金融化成为众多学者所提倡的推动农村经济、保障农民权利的重要举措。②土地承包经营权重要性的逐渐提高需诉诸于《物权法》将之物权化。民法学界为此用力甚深。土地承包经营权的物权化对农民土地权利的保障具有重要意义，问题是这种物权化的土地承包经营权在宪法上是如何定位的？如果说民法研究解决了土地承包经营权的流转障碍及对抗私人的功能的话，是否也解决了其所应具有的对抗国家性？财产权的对抗国家性本质上需要来自于宪法。③但宪法上的土地承包经营权本质上是什么？八二宪法所确定的土地承包经营权是否能够发挥对抗国家、保障农民权利的功能？对此，民法上的思考并未涉及根本。土地承包经营权被保障的限度取决于其宪法地位。本文尝试用历史解释与文本解释的方法对五四宪法以及八二宪法中的农村土地制度进行解释，从而试图揭示土地承包经营权的宪法本质。
一、 五四宪法中规定的农民土地私有制及其原意解释④
五四宪法中规定了个人所有制，也规定了农民土地所有权。所有制与所有权并无本质差异，农民土地所有权是土地私有制从政治层面向法律层面转化的结果，属于一个问题的两个方面。八二宪法的土地制度与五四宪法的土地制度一脉相承。作为根本土地制度，五四宪法规定了农民的土地私有制，八二宪法则规定了农村集体土地所有制。但五四宪法所确定的农民土地私有制本身并不是真正的土地私有制，农民也没有获得对抗国家层面的土地所有权。从本质上来说，五四宪法的土地私有制正是八二宪法中的农村集体土地所有制的前身。或者说，八二宪法的农村集体土地所有制正是五四宪法中土地私有制在党的经济发展策略中的必然命运。土地私有制与土地公有制在五四宪法中的矛盾与融合正好能够反映农村集体土地所有制在宪法中的基本定位。
⑤ 《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第647页。
⑥ 顾龙生编：《毛泽东经济年谱》，中央党校出版社1993年版，第222页。
⑦ 《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第301页。
⑧ 庞松：《毛泽东时代的中国》，党史出版社2003年版，第557页。
⑨ 韩大元编：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年版，第51、53页。
⑩ 郭德宏等主编：《中华人民共和国专题史稿》，四川人民出版社2009年版，第100页。
B11 前引B10，第105页。
B12 参见何沁主编：《中华人民共和国史》，高等教育出版社2009年版，第58页。
五四宪法是新中国成立后的第一部宪法，之前的共同纲领被认为起到了临时宪法的功能。从共同纲领开始，土地制度就是核心的经济政策。共同纲领第27条规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”1947年《中国土地法大纲》（第6条）在否定地主土地所有权的基础上提出：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”五四宪法第8条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”按照这三条规定，农村确立了土地私有制，而农民被认为取得了土地所有权。但这种所有权是否为现代意义的所有权还需进一步探讨。
解读这一点，需要回到党对农民土地私有制的认识上。从思想背景来看，党的建国方针及社会发展方针是建立在从新民主主义革命到社会主义革命的道路设计中的。“这种新式的民主革命虽然一方面是替资本主义扫清道路，但另一方面又是替社会主义创造前提”。⑤毛泽东在1947年12月25日的《目前形势与我们的任务》中就提出了新民主主义经济政策在农业方面要从个体逐渐转变成集体方向发展的经济。⑥而且，毛泽东对社会主义的认识是消灭剥削，消灭私有制：“是个体所有制，还是集体所有制？是资本主义所有制，还是社会主义所有制？个体所有制的生产关系与大量供应是完全冲突的。个体所有制必须过渡到集体所有制，过渡到社会主义。”⑦过渡时期总路线的宣传就是以生产资料的私人所有制与国家计划经济的冲突为前提进行的，私有制被认为是生产力发展的阻碍。⑧因此，走向社会主义集体所有制是党在农村的发展战略，农民土地私有制的设立不过是为了解决新民主主义革命时期的遗留问题而妥协的。从立宪背景上来看，五四宪法的制定是为了确定新政权的合法性以及巩固革命成果，保障社会主义理想在实践中的展开。⑨从社会主义与农民土地私有制的冲突来看，五四宪法反而内含着反对农民土地所有权的要素。从立宪内容上来看，五四宪法的序言中已经明确了农民土地私有制的发展方向，即“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”五四宪法第7条有同样内容的规定。从经济政策上来看，农民对土地的占有被认为是经济发展的前提，农民的土地私有制是作为经济发展的整体战略存在的。1946年刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中提出了解放生产力、发展农村经济进而带动工业化对发展农村土地私有制的需求，⑩因此，“《中华人民共和国土地改革法》所遵循的基本原则是，以解放和发展生产力为出发点”。B11当农村生产力被认为不再能够满足经济发展的需求时，1953年的过渡时期总路线直接提出了实现对农业社会主义改造的方针政策。B12甚至此后，为了保障市场供应和工业化进程，农产品买卖成为国家控制的一部分，统购统销迅速席卷多种重要农作物，农业被纳入计划经济的范畴。B13“不分地主、富农、中农、贫家，大家一律平等：大家都成为无地农民，成为集体这个虚拟主体，其实是为国家生产粮食的农民”。B14最终形成了相沿至今的城乡两元分立机制。B15从历史发展来说，过渡时期总路线公布后，农村合作化迅速展开，从初级合作社到高级合作社，短短几年间农村的社会主义改造竟然实现了。当这种冒进的农村合作化受到农民抵制的时候，党采取了两条道路大辩论和全社会整风的形式在整个社会层面宣传农村合作化的好处，并且斗争了一部分反对者，早期的自愿、互助原则被否定。B16农民的所谓土地私有制很快就通过合作化等方式转变为集体土地所有制。这里能够清楚地看到五四宪法中所谓农民土地所有权的实践。这种权利无法对抗国家权力，而且需要根据国家政策的转变而摇摆，甚至宪法对农民土地所有权的规定就包含内在冲突。这种农民土地所有权的本质是一种国家主导下的使用权。