国家结构理论的解释力与适用性问题
［关键词］ 国家结构；政府间关系；单一制；联邦制；财政联邦主义；经济联邦制
［摘 要］ 国家结构理论是随西方民族国家成长和政治学旧制度主义方法论的产物。在全球的制度变迁中，该理论越来越不能真实地反映各国变迁中的中央-地方关系。本文呼吁我国宪法学界和政治学界重新认识传统的国家结构理论和单一制联邦制的理论价值，主张以蕴涵明确的“政府间关系”代替含糊不清的“国家结构形式”之说，方法论上在基于宪法规定的政治关系描述的基础上更多地进行动态的政治-经济过程研究，以便我们澄清事实性和法条性政府间关系。
［中图分类号］ D031 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 0257-2826（2007）07-0042-07
社会科学是关于政治、经济和社会问题的科学，它是由不同层次的学说构成的。大致而言，社会科学可以分为高、中、低三个层次。最高层次的学说是关于人类社会的终极性问题的探讨，比如人性与政治问题，这样的终极性问题永远不会过时。中间层次是关于阶段性问题甚至是长期阶段问题的研究，它早晚会丧失其形成时期的应有价值。低级层次的理论就是关于即时即地问题的研究，是一种过眼烟云式的理论。我认为，国家结构理论就是中间层次的阶段性理论，它已经失去其当初的应有的解释力和实用性。比如，关于我国国家结构的现状的描述，有民主集中单一制说、［1］复合式单一制说、［2］混合制说，［3］甚至还有联邦制体制的政治制度说，［4］(P53)等等。这样，作为社会科学的国家结构理论变成了无限繁衍的化学分子式。而且如果就同一个概念发生如此众多不同的解读的话，在一定程度上说明这个概念本身有问题。社会科学的生命力在于对理论的简约性处理进而使之具有通识性，如果就一个问题得出众多的命题式概念，它就失去了应有的价值。
国家结构理论不但在中国的适用性上发生了混乱，据此而对于一些重要国家的分类更是南辕北辙。关于前苏联，明明是一个高度中央集权的国家，却根据其宪法条款而归类为联邦制国家。关于英国，明明是一个高度地方自治的国家，却因为主权在议会理论而把英国归类为中央集权制的单一制国家。类似的张冠李戴决不至此。这种非常不严肃的理论归类说明，传统的国家结构理论早已失去了理论解释价值。对此，有人提出单一制和联邦制是一对统一而非对立的概念，试图化解国家结构理论的困境。这种努力并不能化腐朽为神奇。［5］
为什么一个已经引起混乱且没有什么解释力的理论、尤其是其中的单一制概念至今依然是一种范式性质的分析工具？不难发现，在我国，研究这个问题的学者基本上是宪法学和政治学学者，研究方法依然是该理论产生时期的方法论。随着环境的变化、制度的变迁，传统的国家结构理论越来越不具有理论的解释力，因此需要重新检讨该理论，而社会科学的新的研究方法也为这种检讨提供了可能。
一、国家结构理论形成的历史背景与方法论
在国家演进的历史上，民族国家（nations）是一个典型的欧洲中心主义概念，分水岭是《威斯特伐利亚条约》，民族国家的形成伴随着战争，或者说是战争制造了国家。［6］当民族国家形成以后，或者说国家统一以后，以什么样的形式来组织、构建国家，就成了学者和思想家的研究对象。我们看到，理论的研究水平在很大程度上是与国家的演进状况相适应的，当国家形态不完备时，有关国家的理论研究也是残缺不全的。
（注：①参见欧阳景根：《宪政挫折研究：以美国、印度、巴基斯坦为例》，北京大学博士论文，未出版。)
在欧洲的历史上，民族国家形成的一般规律就是从地区的分散主义到国家的集权主义的过程。我们知道，典型的封建制是在欧洲，封建制下的领主们享有军事、货币、税收等方面的自治权，要实行专制是很困难的。但是在封建制的后期，绝对主义国家开始形成。绝对主义国家就是消灭地区主义而形成集权主义的过程，这一进程出现在欧洲所有主要国家。［7］欧洲民族国家形成的一般过程是中央集权化的过程，因此说以中央集权为主要特征的单一制是一种普遍倒也不错。在整个18世纪到19世纪，以权力分享路径而建构民族国家也确实是一种例外，这个例外就是最为典型的联邦制国家美国。美国的建国历程即自下而上和由人民而不是统治者决定，完全不同于欧洲国家，在当时流行的国家观看来是大逆不道，因而形成了联邦制例外论。但是不例外的是，美国真正成为一个现代国家的转折点是战争即美国内战，内战是对邦联制宪法的否定，内战以后的1787年宪法修正案使美国真正成为一个统一国家内的权力分享的联邦制国家①。因此，无论是欧洲还是北美洲，民族国家的成长都有血腥的战争，战争是国家权力集中的最高形式，但是战争的结果可能是权力共享，如英国和美国，也可能是中央集权，如德国和法国。早发达国家在19世纪完成了民族国家建设，大多数晚发达国家的这一进程持续到20世纪60年代。
比较发现，在民族国家成长过程中，虽然必然伴随一定程度的集权化，但是作为国家结构构成的中央-地方关系也是不确定、不成熟的。国家结构理论就是在这样的历史背景中形成。无从考察哪位学者第一次提出这样的理论，但是从上面的历史回溯可以知道，各国的成文或不成文宪法一开始就为国家结构理论制造了混乱，一个事实上的分权国家英国仅仅因为议会主权理论而被称为单一制的中央集权国家，而一个国家主义的德意志帝国却被称为以权力分享为主要特征的联邦制国家。而没有争议的联邦制国家就是由既是理论家又是政治家所设计的作为复合共和制的美国。国家结构理论一开始就不是一个成熟的理论，甚至不是一个好的政治理论。
虽然各家各派早就在用单一制联邦制的概念，但是真正作为政治学理论流行开来还是第二次世界大战以后的事，这在知识谱系上再次证明国家结构理论的西方政治学渊源，而非具有好坏之分的政治意识形态。二战以后关于联邦制的奠基性研究是英国学者惠尔1946年出版的《联邦政府》（Federal Government）,该书以宪法规定和宪法之上的政治关系为准则，比较研究了美国、加拿大、瑞士和澳大利亚的政府体系。20世纪50年代，有学者提出了社会学的联邦制研究路径，因为单纯的法律规定不能涵盖，每个社会都存在着政治、经济、文化、历史等方面的多样性, 当这些多样性是以地域为基础时, 这个社会便可能是一个联邦社会。［8］到60年代，人们提出了更为灵活的关于联邦制模式构成要素，而在80年代以后，研究方法的更新使得人们以全新的视角看待联邦制问题，对此本文后面将会交代。
这样，我们看到，国家结构理论真正成为明确的政治学理论是政治学的古典主义方法论的结果。古典主义的核心就是旧制度主义，以研究制度、政体为核心的旧制度主义也被称为法律主义，方法论特征是专注于法律、制度和结构的静态描述，而不关心制度的现实功能和制度运转中的问题。20世纪20—30年代西方国家的一系列大危机是对这种研究方法的重大打击，因为它不能就现实问题提出有效的解决之道。因此，在第二次世界大战以后，一系列新的研究方法取代制度主义而成为主流的研究范式，并在研究联邦主义中取得重大进展。
(注:
①联邦制思想起源于《圣经》之中，描述人与神之间的伙伴关系。从语义学上看，“联盟”源于拉丁词foedus,和希伯莱语brit一样，意思是契约。就本质而言，联邦制是一种由契约关系约定的联盟式的伙伴关系，在权力关系上是一种特殊的治理权分享。参见伊拉扎：《联邦主义探索》，第6—7页，上海，上海三联书店，2004。