与西方国家行政主体理论之比较
行政主体是行政法学的基本概念，其是行政职权的拥有者、行政职责的践行者和行政责任的承担者，也是行政职能的实施者，随着社会结构的变迁和改革实践的发展，行政主体理论面临着越来越多的困境与挑战。借鉴西方国家行政主体理论，试论完善我国行政主体理论的可行途径。
一、大陆法系模式的行政主体理论
1.法国
在法国，行政主体是一种法律制度，是作为行政分权的法律技术出现的。依据行政分权原则，法国行政法中的行政主体有三类：国家；地方团体；公务法人。国家是最主要的行政主体，它对整个国家实施行政职能，并承担由此产生的权利、义务和责任。地方团体是以地域为基础而产生的行政主体，享有地方公务的自治权力。公务法人是以公务分权为基础的行政主体，即法律将某种需要一定独立性的行政职能，从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施并承担由此而产生的权利义务，这些公务机关就是公务法人，如大学、中学、图书馆、博物馆和研究机关等实施公务的机关。公务法人的种类繁多，但有一些共同的特征，如具有法人资格，从事国家规定的公共事务，受公法规则的控制等。公务法人的地位相对独立。上述三种行政主体相对独立，互不干涉。行政主体间的监督依法进行，监督的方式是国家或地方团体向行政法庭提起行政诉讼。
2.德国
德国行政法学者对行政主体的关注也比较早，Harmut Maurer认为：“行政主体概念的关键在于权利能力，要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体，这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力，从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的”。因此，德国的行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务、具有统治权并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。德国的地方自治制度较为发达，其行政主体制度就是建立在此基础上。德国的行政主体有：国家；各州；地方政府；其他行政主体四类。国家、各洲、地方政府都是基于地域而产生的行政主体，而第四类主体的广泛存在则是行政分权的体现，包括其他的公法上的社团法人，财团法人，公共营造物，以及被授权人等。
二、英美法系模式的行政主体理论
1.英国
英国没有行政主体的概念，但却存在行政主体制度。因为英国长期以来实行行政分权，而行政主体制度则是行政分权的法律技术。英国的行政主体有三类：国家、地方政府和公法人。另外，两个或两个以上的地方政府依法组成的联合会，也能成为行政主体。每当政府认为给予某个行政机关一定的独立地位和法律人格为适当时，就可以把它组成一个公法人。公法人对行政机关保持一定程度的独立，但仍然保持一定程度上的联系，不像法院那样对行政机关完全独立。总之，英国的公法人没有固定的格式，它是当代行政组织上一种广泛应用的技术。
2.美国
美国的行政主体具体有四类：（1）联邦：联邦的权力来源于州，但联邦高于州的地位，包括总统、总统办事机构、政府各部和独立管制机构四部分。独立管制机构是美国行政主体制度的一大特色，它是指国会以立法为某一目的而设立的，不属于哪个部管辖，由总统直接领导的行政机构。（2）各州：各州作为政治实体具有独立的法律人格。各州行使宪法没有授予合众国政府也未禁止各州政府行使的权利。设置和监督地方政府是州的保留权力。各州设有各类机关，各机关行使权力的行为后果有各州承担。（3）地方政府：以县、市为主要构成，它们彼此独立，在法律上，都具有法人资格，具有行为能力，是独立的权利义务主体。（4）公法人：美国的公法人主要有政府公司、公立大学、公立博物馆等。其中政府公司作为一类特殊的行政组织形式，具有相对独立的地位。公法人同样具有法律人格，受行政法规则的支配。
三、西方国家行政主体理论及其制度对我国的启示
综观各国的行政主体理论及其相关制度可以发现，各国的行政主体制度的内容不尽相同。这就给了我们一个启示：在构建行政主体理论时并没有固定的模式可以抄袭。事实上，西方行政主体理论对我国来说，确实既有可借鉴之处，也有可待发展之处。
我国宪法和组织法肯定的一种组织形式，就是国家管理。地方管理具有从属性，是国家管理在地方的展开。地方行政机关是国家在地方的代表。在行政组织法中规定行政主体，一方面有利于相关制度的建设，如确立地方分权制度、公务自治制度等；另一方面也有利于人们对管理形式及行政组织形态的重视和把握。
根据现代行政法治原理，行政主体必然是法人，一般分为国家、地方自治团体和其他行政主体三类。我国行政主体理论也是把行政主体定义为具有行政法上法律人格，是权利义务的归属体。但在具体问题，诸如行政主体外延、行政责任的承担等方面，存在着理论上的误解。对于此类问题的解决，西方行政主体理论给予我们以很好的启示：其一，必须明确国家是当然的最主要的行政主体。但行政职能的具体履行通常由国家行政系统组织进行，这些性质的组织相当于国家行政的手足。其二，明确具有法律人格的行政主体与仅代表行政主体意思于外部的代表主体的关系与区别。行政主体是人格主体，而代表主体是人格主体的手足。其三，行政主体承担责任的方式可以多样化。考察西方国家的行政主体理论中的行政主体责任的规定，可资参考的是：行政主体的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属与财产责任相联系，与行政诉讼被告的确认没有必然的联系。行政诉讼被告的确定应从诉讼便利的角度着眼，通常由归属于行政主体之下的、实施有争议的行政行为的行政机关承担，也可以由行政主体本身承担，最终的实体责任都归于相同的行政主体。吸纳这些合理的制度经验，不仅使行政诉讼被告资格确定简单化，而且有助于正确建构我们的行政主体责任理论。
（编辑/周洋）