我国公共行政部门人力资源管理规范化探讨
摘 要：在公共行政伦理学视野下，剖析当前我国公共行政部门人力资源管理存在的问题，以人的价值观为切入点，建立符合社会主义市场经济要求的管理机制，建立一套规范化的科学管理方法与手段，提高我国公共行政部门行政效率和形象，更好地服务人民群众，维护和实现公共利益。
关键词：公共行政伦理 公共精神 人力资源 规范化管理
1.行政伦理学下的公共行政部门人力资源管理
现代契约国家理论认为，公共行政的伦理观是服务行政的主导性理念，公民将自己的一部分权利让渡出来让国家代表人民行使，形成公权，国家通过招聘人员来行使权力，以服务这个国家的公民。旧社会，公共权力集中体现为国王一人，出现“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[1]。现代社会，国家权力一般遵循分权与制衡的原则，限制行政权力的无度运用以维护和实现公共利益，公共行政部门和人员往往是通过法律的途径获得行政权力，公共行政部门和人员都是执行和贯彻国家意志的必要工具。现代社会主义民主政治体制下，根据公共行政伦理理论，公共行政部门需要效率、正义、公平与民主，正义与公平和民主有着天然的联系，效率与公平是统一对立的矛盾关系。公共行政部门在公共行政体系的设计和行政管理的过程中，需要贯彻行政效率的理念，通过最低的行政成本消耗获得最大的行政产出要求。因此，对公共行政部门来说，应坚持公平优先，兼顾效率的价值理念。
公共行政部门人力资源管理是公共行政部门依法对其所管辖的人力资源所进行的规划、获取、维持和开发等一系列的管理活动及过程总和。“公共行政部门人力资源管理以服务社会公众、追求社会公共利益为其最基本的价值取向，是构建服务型政府的重要组成部分。”[2]公共行政部门人力资源管理体现服务社会公众、追求社会公共利益的公共精神，这些公共精神的体现主要在于公共行政部门人员执行职能的过程。本文研究的是我国党政机关及受《公务员法》约束的企事业单位公共行政部门人力资源管理，非公共行政部门人力资源管理不在本文的研究范围之内。
公共行政伦理学与公共行政部门人力资源管理都以不同的角度强调了人的作用，行政部门人员作为公共权力实际行使者，代表了国家的权威和形象，不仅要求工作人员办事高效，而且还要求工作人员具有崇高的公共精神和高尚的道德品德，其中行政人员的公共精神品质价值观成为公共行政伦理和公共行政部门人力资源管理共同关注和研究的焦点。公共行政部门人力资源管理的有效程度直接影响到国家的形象和公共行政部门的合法性，间接影响到国家提供的公共产品的有效程度。因此，必须对公共行政部门的人力资源进行高效管理，开发公共行政部门中的人才资源，使得公共行政部门的人员具备公平正义、民主、责任、效率、公共理性等公共行政伦理基本价值观，更好地行使国家职能。
2.当前我国公共行政部门人力资源的问题
2.1 公共行政部门人力资源管理理念依然滞后，竞争意识淡薄
我国公共行政部门人力资源管理是以制度为本，政治性特强，改革开放前公共行政部门人员进入可以说是“荫封制”[3]，带有浓厚的“打天下坐天下”封建思想，改革开放后，领导终身制被打破，实行严格的公务员考试制度，但部分领导依然可以通过各种方式让自己的子女进入公共行政部门，论资排辈管理方式还比较活跃。公共行政部门“国家人”[4]、“官本位”观念思想没有打破，单位部门成为他们安身立命的依托，而其他体制外的工作人员身份一律是“国家职工”等观念仍在公共行政部门人力资源管理中延续，出现另类“另类管理”。国家政策性福利主要倾向于“国家人”，公共行政部门重组中公共人力资源的改革难以进行，现代人事管理中的岗位管理、聘用管理和“社会人”的制度难以实施，造成公共行政部门工作人员在工作中因循守旧，缺乏创新理念和竞争意识，公共行政部门的活力、效率得不到有效提高[5]，还不能适应社会主义市场经济和全球化的要求。
2.2 公共行政部门人力资源开发模式不适和深层次开发不够
有效的人力资源开发以提高组织行政效率和维护公共行政部门形象，最终得以维护和实现公共利益为主要目标。公共行政部门工作人员在公共行政部门以“政治人”角色出现，但市场经济社会现实中他们也有自己的需求，又以“经济人”的角色出现，他们无法避免“政治人”与“经济人”的角色冲突。同时，公共行政部门服务社会和实现公共利益的手段是多维系和多层次的，公共行政部门人力资源开发既要满足公共行政部门社会管理、社会服务、实现组织管理与发展目标的人才需求，获取与开发各类、各层次人才，也要满足公共行政部门工作人员个人成长与发展的需求，以缓解或减轻这种角色冲突。目前有些公共行政部门的培训进行规划并实行区别性的分类管理，但是培训体系仍然很不完善，普及面不广，忽视了对培训需求和层次的分析，针对性和有效性不强，培训评估体系的不完善，容易导致培训流于形式，培训模式僵化而不适应人的发展，基层公共行政部门领导及员工缺乏针对性培训，影响到人力资源的深层次开发，培养公共行政部门多层次的人才质量效果不明显，公共行政部门人才对社会贡献作用不突出，甚至出现“有德无能，有才缺德”的人才窘局，难以培养出德才兼备的公共行政部门人才，导致公共行政部门处理社会矛盾失范形成群体事件，影响社会稳定。
2.3人才流动机制僵化，缺乏一种科学严密的用人机制
当前，“单位人”的管理思想没有很大变化，人员流动主要是在本单位流动，单位间的人才交流较少，难以培养综合型的公共行政人才。这主要在我国主要表现为党管干部的政治色彩，地方和单位党委在人事方面具有很大的权力，党委在公共行政部门人力资源管理中承担重要的角色，党在公共行政部门干部的任命都会带来人力资源的变动，突出地表现为党组织“一把手”的政治人事安排，是一种自上而下的流动模式。我国公共行政部门的人力资源流动机制僵化顽疾，其一表现在横向的流动机制僵化，工作人员的进出机制不合理，并且其工作的地域性、单位外流动阻力较大，阻碍了人才的流动。其二，纵向流动机制僵化，主要表现在公共行政部门人员的晋升机制上的僵化，缺乏公正、合理的晋升机制，问责机制流于形式，存在能升不会降和雇佣终身的隐性机制。政治性任命中，由于亲缘、地缘、政治偏见等关系破坏原则规范的现象时有发生,这种靠“内部输血”的用人机制易形成近亲繁殖,使得公共行政部门往往由于缺乏新鲜血液而缺少活力与适应性。近年来中央有意加大人才的交流，实行“京官空降”，地方官进京任职，“一进一出”，但覆盖面不广，涉及人员较少，实际效果并没有显示出来，更多也是一种自上而下的形式。
2.4公共行政部门绩效评估不完善，缺乏科学性
目前公共行政部门绩效考核框架已基本形成，但绩效考核的科学性不够，表现为考核结果的模糊化，德能勤绩考核指标体系缺乏量化指标的设计，绩效考核结果与工作业绩的相关度不配套，使得考核区别功能趋于虚化。同时，绩效考核主体和考核对象单一导致考核的片面性。目前实施的绩效考核主体主要是针对部门责任人，而忽视对部门绩效的考核，部门内人员协作没有纳入考核，对内部人才和一般的员工个体考核形式化，不利于团队的合作及团队目标的实现。对于直接服务群众的行政工作人员缺乏科学考核，同一层次的行政人员只是在岗位晋升的竞争而缺乏服务质量的竞争，造成行政工作人员给群众“脸难看，事难办”的窘境。此外，公共行政部门绩效评估由政府部门具体实施，造成政府部门“既是运动员，又是裁判员”，没能让社会大众参与进来，公共行政部门的政治性易形成“官官相护”的窘局，评估缺乏客观公正性，可信度不高。更为重要的是真正接受公共服务主体的广大人民群众并不能真正参与到绩效评估中来，接受服务的主体没有发言权，公共行政部门“脸难看，声难听，事难办”的社会群众呼声没有得到有效解决。