国家监察体制改革研究综述
摘 要：国家监察体制改革作为一项事关全局的党内监督体制改革，具有重大的理论意义和现实意义，是中国共产党勇于自我革命的生动体现。2016年以来，国家监察体制改革成为学术界研究的焦点问题。专家学者主要围绕改革的逻辑起点、基本原则、实践特征和实践方向四个方面，集中研究了改革所处的外部环境、面临的挑战及应对的措施，取得了大量成果。同时，当前的研究中仍存在一些薄弱环节，需要从文化角度、多学科角度、基础理论等方面完善对国家监察体制改革的研究。
关键词：监察体制改革；监察；改革；研究综述
中图分类号：D601文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）07-0001-08
2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》；12月25日，十二届全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。以上两个文件的出台标志着新一轮国家监察体制改革正式启动，是中国特色腐败治理和党的建设的又一重大举措。作为一项事关全局的党内监督体制改革，国家监察体制改革迅速成为学术界研究的热点。2016年以来，改革的逻辑起点、基本原则、实践特征和实践方向成为学术界研究的重点。
一、国家监察体制改革的逻辑起点
习近平总书记曾引用马克思的名言：问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。本轮国家监察体制改革之所以启动，其逻辑起点就在于现实问题的倒逼和新时代的需要。
1.改革源自国家监察体制需要适应形势发展的要求
改革开放以来，我国对原有的监察体制进行了数次改革，然而问题依然存在。蒋来用梳理了改革开放之后到十八大之前的历次监察体制改革，指出改革的主要成果表现为十一届三中全会后党内监督、行政监察和司法监察的恢复，20世纪90年代中央纪委和监察部的合署办公以及预防腐败局的成立。但是改革也使得机构不断增加，人员编制迅速膨胀，机构职能重复交叉，监督力量分散，出现九龙治水而水不治的现象。所以，当前的监察体制改革正是对于原有制度和机制有效性的客观需求所作出的回应。①特别是随着时代的发展，党内监督面临新情况新问题，迫切需要进一步深化国家监察体制改革。党的十八届三中全会指出：“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。”②在当前党内监督面临重大挑战的新形势下，“国家监察體制改革，是加强党的治理能力现代化建设、巩固党的执政基础和地位、实现历史使命的必然选择”②。
2.改革源自反腐败体制的结构性压力
国家监察体制改革前，我国反腐败机构职能过于分散，纪检监察机关、预防腐败机关、各级检察机关反贪反渎职机关分属党委、政府和检察机关领导，“三者分属不同系统、各自为政，边界不清、职能重叠；从整体视角看，由于执法方式和执法标准差异，缺乏统一指挥，三者难以形成稳定、高效的衔接机制，监察合力难聚、反腐实效难成，反致‘部分之和小于整体’”④。同时，职能分散必然带来边界不清、衔接不畅等问题。据对2008年至2012年的数据分析，5年间全国纪检监察机关每年立案查处约13万件，移送司法机关处理4000余件，不到立案总数4%；检察机关每年查处职务犯罪案件约5万件，属纪检监察移送的不到10%，数据与腐败存量及增量形成巨大反差表明“体制上的障碍削减了对腐败查处的机率与效能”⑤。
从目前的监督体制来看，同级监督限制了监督的有效性。改革前的纪检监察机关隶属于同级党委政府，实际上处于同级监督的状态，吴建雄认为这种模式造成“腐败行为的发现机制失灵，防范机制失效，惩治机制乏力，同级监督形同虚设”⑥。而同级监督最大的困境在于无法对“一把手”进行有效监督。通过对贪腐官员的行为进行分析，不难发现，其罪行与“长期以来反腐监督缺乏独立性、同级监督失效有关，这也是系统性腐败、区域性腐败、塌方式腐败、家族式腐败出现的重要原因”⑦。
3.改革源自反腐败机制的功能性压力
第一，反腐败监督范围存在显著的盲区。“分类而治”的多元监察模式不可避免地存在监督的盲区，主要表现在：一是纪检监察的范围仅限于中共党员，导致对非中共党员行使公权力的人员监督出现空白，马怀德将其形容为“一条腿长一条腿短”的局面。⑧二是行政监察只能针对行政机关及其工作人员，而对人大、政协、党的机关并无监察权。三是检察机关虽然拥有较广泛的法律监督权，但其监察行为也主要集中于贪污贿赂和渎职犯罪方面，如果行使公权力的主体只是违纪违规而够不上违法的话，检察机关也无权处理。⑨
第二，党的纪律与国家法律衔接不畅。李永军认为，一方面，党内执纪由于没有搜查权，只能以“双规”为主要手段，但是这一手段本质上是党内的纪律手段，法律依据不足，造成法律上的一些争议；另一方面，纪委调查权实际上处于优先地位，对于党员干部的犯罪查处以“双规”为前置手段，而司法的介入相对滞后，可能造成执法的漏洞，同时“双规”取得的证据也有很大部分不能满足司法证据的要求，造成重复侦查、资源浪费。⑩
第三，反腐败并未成为监察机关的首要职能。庄德水认为，现行监察机关的职能包括执法监察、廉政监察、效能监察以及政务公开工作、纠正损害群众利益的不正之风等。具体而言，监察机关的职能包括检查国家法律政策的执行情况，对被监察部门和人员改进工作提出建议和要求，受理公务人员的控告、申诉，等等。监察机关承担了过多与反腐败职责无关的事务，造成反腐败并未在其主要工作职能中居于突出地位，这种职能上的错位必然影响监察效能的发挥。B11
二、国家监察体制改革的基本原则
改革必须处理好现有制度与改革措施之间的关系。“政治改革是以现存政治制度的基本框架为前提，通过政治体制和政策体系的调整与革新，来提高政治权力实际效能的政治实践活动”B12。如何调整和革新，明确国家监察体制改革的基本原则，考验着执政党的执政智慧。