国家秘密:进退中的信息保密与公开
摘 要：《中华人民共和国保守国家秘密法》以其关乎国家秘密而彰显出权威性和神秘性，其具体内容和立法理念都体现着国家秘密等信息的不可公开性，在具体的实践中存在着定密的标准、程序过于泛化，解密不规范等为人诟病之处，也被质疑有悖于“以公开为原则，以保密为例外”的立法宗旨。为此，自２００９年６月到２０１０年４月，全国人大常委三次审议《华人民共和国保守国家秘密法》的修订。对此次修订涉及到的信息公开与保密面临的具体问题、时代背景、修订改进等方面，理论界和实务界都众说纷纭。有鉴于此，有必要对国家秘密进行理论与实践的探索，进而围绕信息公开与保密的博弈，探讨现代法律及政治理念下国家与公民、权力与权利的关系，进而实现国家权力与公民权利的双赢。
关 键 词：《中华人民共和国保守国家秘密法》；国家秘密；信息保密与公开；国家与公民；权力与权利
中图分类号：Ｄ９２２．１４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０４－００９１－０４
投稿日期：２０１０－１１－０５
作者简介：周丹（１９８５—），女，浙江台州人，复旦大学国际关系与公共事务学院国际关系硕士研究生，研究方向为利益集团，中美关系；孙培军（１９８３—），男，山东临沂人，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学理论博士研究生，研究方向为政治学理论，中国政府与政治。
一、问题的提出：信息的保密与公开
２００９年６月２７日，经全国人大常委会审议通过后的《中华人民共和国保守国家秘密法（修订草案）》及草案说明（以下简称《保密法》）公布在中国人大网上，在７月１日到７月３１日之间向社会公开征集意见；随后，２０１０年２月２４日，十一届全国人大常委会第十三次会议第二次审议保密法修订草案，此次修订在诸多方面做出重大修改，涉及到区分国家秘密和商业秘密、上收定密权、设定保密期限以及取消一审草案中保密部门的行政许可权、调查权和罚款权等；最终，２０１０年４月２９日，全国人大常委会表决通过了保守国家秘密法修订草案。这一举措一方面反映了近些年来立法过程越来越来公开、透明，对公民知情权的重视，连《保密法》这样一部公众感觉颇为遥远和神秘的法律也要征求公众的意见；另一方面，尤为重要的是《保密法》本身面临的一些新情况、新问题需要法律进行及时有效的修订，这一专门法在历经１０年的漫长修订之路后，面对互联网时代下的信息公开与保密，尤其是涉及国家秘密方面，针对有关问题做出的调整，这集中体现在修订草案本身及其说明中对修订的三方面背景以及五大方面的修订内容的解释。［１］然而，对于这样一部“敏感又神秘，遥不可及又近在咫尺”的专门法，政府官员、专家学者以及社会大众对法律修订前后的理念、内容都褒贬不一。这已经不仅仅是一部法律的修订与听证，而是牵扯到背后的国家或政府与公民之间在围绕权力与权利的内涵与外延展开的讨论，从而使法律的理念制度化、现代化。因此，《保密法》修订本身不仅涉及国家秘密的定密、保密、解密、纠纷救济等法律与制度问题，而且在更深层次上，彰显着信息公开与保密、国家权力与公民权利的现代政治、法律理念。
二、国家保密制度与工作存在的问题：历史与现实回顾
从内在构成上讲，我国保密法律体系主要由《宪法》、《档案法》、《保守国家秘密法》、《国家安全法》、《档案法实施办法》、《保守国家秘密法实施办法》和《国家安全法实施细则》等法律法规构成。鉴于国家保密工作与制度关系着国家安全与利益，《保密法》的重要性和敏感性就尤为引人瞩目。这主要体现在对国家秘密的界定上，无论是１９５１年的《保守国家机密暂行条例》还是１９８９年生效的《保密法》都是“以保密为原则，以公开为例外”。在实际的规章制度上，国家秘密的内涵过于笼统，范围过宽，几乎“凡未公开的信息都是国家秘密”，定密、变更及解密的制度化、程序化不高；在实际运行中，“一些官员亦多习惯于随意定密以防民、以设威、以自保”，定密过多、“一密定终身”、定密主体的随意性大，责任不清；秘密的纠纷及救济机制欠缺，存在着不够完善、不够规范以及不够有效等制度上和运行上的矛盾。同时我国的保密文化传统上根深蒂固，保密与公开的关系失衡。这有异于当代各国在信息公开制度上通常将“公开为原则，不公开为例外”作为一项默认原则。［２］（ｐ２－３）公民和公务员负有大量“保密义务”，知情权和信息公开长期以来并没有得到法律上的重视，更遑论制度上的有效落实。这集中反映在上述国家秘密概念界定的模糊性和范围的宽泛性等方面。现实生活中，“秘密”与否，却往往被一些部门“自由裁量”，“国家秘密”成了他们抗拒公民申请信息公开的挡箭牌，很多信息不公开都假借“国家秘密”的名义而行。
２００５年８月８日，国家保密局与民政部共同发文，将灾害死亡人数剔除出国家秘密范围。这得到舆论的高度评价，同时也充分说明，保密和公开并不是截然对立的，而国家保密局会同中央和国家机关制定“国家秘密及其密级具体范围的规定”，解决“拍脑袋”定密现象和督促指导有关部门修订调整相关规定，缩小保密范围，同样证明了保密并不必然是拒绝公开的天然“借口”。《保密法》规定的七项国家秘密范围清晰直白，并在操作层面设计了一套完整的定密依据规范，即第１０条和第１１条的规定：“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定。”“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。”
政府、学界与社会对《保密法》的一些问题已有一定程度的认识，目前《保密法》的与“以公开为原则，以保密为例外”的现代法律理念、政府公开、阳光透明政府、公民知情权等现代政治价值相去甚远。此外，在现实中，普通公民的保密义务是绝对的，但公民在什么是国家秘密，如何保护国家秘密以及如何获得救济等诸多方面都难以做到义务与权利的统一。
三、《保密法》修订：公开与保密、权力与权利的博弈
此次《保密法》修订草案及其说明在很大程度上还是为了强化国家秘密的保护，超过一半的修改内容围绕如何加强保密，其立法的出发点还是出于维护国家安全与利益，而不是强调信息公开。例如，现行《保密法》规定，不准在私人交往和通信中“泄露”国家秘密。修订草案将此改为：禁止在私人交往和通信中“涉及”国家秘密。此外对秘密定级以及触犯该法的司法救济，修订草案也含糊其辞，压根没提在争议情况下能否提起行政复议乃至行政诉讼，［３］却对违反《保密法》的行政罚款数目作了具体说明：“……尚不构成犯罪，且不适用处分的人员，由保密行政管理部门给予警告，并处１０００元以上５０００元以下的罚款”。这从根本上涉及公开与保密、权力与权利这两对博奕关系。
（一）公开与保密：进与退之间
修订草案依旧规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”加之更严苛的泄密责任， 国家秘密范围未见缩小，草案仍维持２０年来一直备受批评的笼统定义和宽泛列举。这必然导致公民知情权不足，政府保密负担过重。为什么一些明显不属于国家秘密的信息仍然在保密？为什么在执行具体保密范围时随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密？为什么政府部门目前普遍存在着只定密不解密的现象？纵观各国有关国家秘密的法律规范，国家秘密一般具有如下特征：其一，国家秘密是与国家安全和其他重大利益密切相关的信息或者情报；其二，国家秘密是依照法定程序确定的，是以各类法律规范和制度为支撑的；其三，国家秘密分为诸多不同的等级，分别对应不同的保密机制和措施；其四，国家秘密具有可控性和动态发展性，各国立法皆随着形势发展而对国家秘密保护和政府信息公开的范围及区别标准予以不断完善。［４］