未成年人监护制度的完善
【摘要】监护公法化已成为世界各国的通行做法，社会转轨时期国家适当介入未成年人监护制度尤为必要。然而，目前我国未成年人监护制度公权干预严重缺位，表现为亲权和监护的性质、功能混同，公权干预的监护主体流于形式，监护监督机制缺位。为有效解决这一制度不足之处，真正保障未成年人的合法权益，应区分监护和亲权并明确监护人及亲权人的各自职责，明确公权干预的监护主体及完善监护监督机制。
【关键词】公权介入 未成年人监护制度 权利保护
【中图分类号】D923.6 【文献标识码】A
近年来，未成年人利益遭到侵害的事件频发，不少未成年人因未能获得政府及社会的救助而面临生存及生活困境，极大暴露出当下对未成年人的保护机制不完善等问题，其原因在于监护公法力量不足、国家介入不完善、相关监护监督机制缺位等。通常来讲，实现公民权利的主要路径包括宏观层面上的国家保护、中观层面上的如家庭、社区及学校等的团体保护和微观层面上的个体自我保护。鉴于受客观条件及主观条件的制约，未成年人在自我保护机制上较为薄弱，而主要依托于家庭、社区及学校的中观层面上的保护。若这种中观保护机制缺位或保护不当，则仅能依托于宏观层面上的国家保护。因此，对未成年人的监督保护不再局限于私法层面上的问题，它已延伸至公法领域，国家（政府）对此应承担并履行更多的监护义务。
未成年人监护制度中公权干预实施的必要性
从传统法观念来看，监护纯粹停留于私法自治领域，属于家庭的内部事务，局限于父母或其他近亲属的责任，国家不加干预或甚少干预。然而，伴随社会的迅速发展，个体逐渐成为社会的基本单位，旧时的监护私法化已面临诸多挑战。尤其是20世纪以后，受社会本位思想及社会连带责任的影响，监护不再停留于家庭内部自决层面，未成年人作为国家未来发展之栋梁，对其监护理应视为社会公益。因此，国家逐步走向监管的前台，开始适当干预监护范畴。特别是第二次世界大战以来，出现大量的留守儿童，监护立法理念及其制度功能有所变化，英美国家以最大限度捍卫未成年人利益为原则，率先植入监护的公法化理念，并在实践中逐渐取得国家监护主义之共识。①由此，在监护制度上就形成了从个人主义到国家主义这样的历史转变。监护开始被当作国家的公务，国家作为最终的监护受托人而介入监护事务，确定了国家监护之立法理念及制度格局，监护的公法化趋势不断加强，成为各国监护立法的普遍发展趋势。各国、各地区纷纷构建了国家干预未成年人监护制度的立法体例，旨在强化保护未成年人监护利益中的国家义务，捍卫未成年人利益，在未成年人监护人未能尽监护职责之时，由国家予以及时介入，并对其提供有力的监督保护，以确保未成年人健康成长。
因此，国家介入未成年人监护事务有其必要性，主要基于以下两方面的机理：首先，捍卫未成年人群体的合法权益。未成年人作为国家及社会的未来栋梁，其肩负着中华民族伟大复兴的使命及推动人类社会发展、延续文明的任务。据《儿童权利公约》的规定可知，儿童与生俱来拥有人权，其生存权、发展权、受保护权、参与权皆作为儿童的基本权利。考虑到未成年人不具备完全的民事行为能力，不管是在家庭还是社会中皆处于较为弱势的地位，在其人身、财产利益受侵时，如若未有适格的主体对之提供保障，未成年人的合法利益将难以保证。强化国家干预未成年人的监护事务，并对其提供适时的监督保护，在未成年人的合法权益受侵害时予以法律救济，以达到捍卫未成年人合法权益、维护其基本人权之目的。其次，补充家庭私域自治之不足。家庭层面上的自治属于家庭成员内部的协商自治。鉴于未成年人的认知能力较为薄弱，往往由其父母作为监护人代替未成年人行使权利。然而，这种家庭自治层面上的监护机制难以保障未成年人的合法权益。而国家作为社会契约的义务一方，有理由在家庭监护不足以保护未成年人权益时，走上监管前台，适时干预监护事务，补缺家庭监护制度的缺憾，保障未成年人的合法正当利益。
公权干预未成年人监护制度的现实困境
我国在未成年监护制度的公权干预机制上，较少强调国家介入未成年人监护事务的责任，公权力干预严重缺位。除了个别条文加以简单涉及公权力责任外，系统、详备的制度设计上仍表现为空缺状态。
亲权和监护的性质、功能混同。亲权，意指父母基于其身份关系而对其未成年子女负有包括人身及财产上的教养及保护的职责，并以捍卫未成年人子女的合法权益作为唯一的目的。而监护，则不以血缘亲子关系为根基，而主要强调监护的义务及监护职责。大陆法系推行监护及亲权分别立法的模式，认为在未成年人能获得亲权保护之时，则无须另外设置监护。②然而，我国现行的立法中并未区分亲权和监护，对亲权的概念也未加以明确。事实上，监护的立法设计已然包括了亲权的相关内容，监护及亲权的界限尤其是两者的性质、功能不分。首先，不加以区分父母及其他监护人的权责而一视同仁；其次，考虑到现行监护制度是以家庭亲权监护为重心、近亲属的监护作为辅助这样的家庭监护自治模式，意味着将监护事务定性为家庭内部的事务，而国家的适当干预机制则尤为欠缺。简言之，不加以区分亲权及监护这两者的差异，将可能导致实践当中对未成年人的监护存有认识误区，影响监护制度的功能发挥，也阻碍了国家对未成年人监护事务的适度介入。
公权干预的监护主体流于形式。我国现行的民事立法将父母所在的单位、村委会、居委会及民政部门作为未成年人最后顺位上的监护人。然而，这种规定不具可操作性，虽然其立法蕴意已表明国家具有监督、介入的义务及职责，也强化了公权力机关对未成年人的监督保护，明确了国家及社会具有捍卫未成年人合法权益这一共同责任。然而，伴随着市场经济的不断深入，由单位来承担职工的生老病死这一社会功能的趋势也不断加强，但如若要求单位在履行其自身工作职责之外，再要求其履行监护事务，一来单位不具有现实动力，二来这种立法设计也不现实。而村委会、居委会作为基层群众自治组织，其无专司监护事务的工作人员，也欠缺独立履行监护事务的经费来源，故而由其作为未成年人的监护人也不具有现实操作性。而民政部属于承担社会管理事务职责的行政机关，由其履行监护职责比较合适，然而现行立法并未明确民政部具体如何承担监护事务的规定。国家作为未成年人的必要监护人，应明确、细化公权干预的监护主体。否则，这种泛社会化的监护人责任主体的设计将可能带来不利于保护未成年人合法权益的负面影响。