公共政策制定价值研究论纲
在我国社会全面转型的重要历史时期，社会利益多元化、城乡二元格局和贫富两极分化等社会问题对我国的公共政策制定提出了严峻的挑战。其中，一个最主要的问题便是我国公共政策制定的价值问题。对公共政策制定进行价值研究，就其界定的范围来看，公共政策的“政策”运行逻辑在实质上规定了公共政策制定价值研究的基本框架。
[关键词]公共政策；制定；价值研究
[中图分类号]D601
[文献标识码]A
[文章编号]1004-518X(2007)02-0205-05
施富兰(1980—)，女，安徽工业大学文法学院教师，研究方向为公共管理与公共政策。(安徽马鞍山 243002)
在我国社会全面转型的重要历史时期，社会利益多元化、城乡二元格局和贫富两极分化等社会问题对我国的公共政策制定提出了严峻的挑战。其中，一个最主要的问题便是我国公共政策制定的价值问题。对公共政策制定进行价值研究，就其界定的范围来看，公共政策的“政策”运行逻辑在实质上规定了公共政策制定价值研究的基本思路。笔者拟从公共政策的基本概念入手，简要界定公共政策制定价值研究的基本内涵及政策制定过程中的具体价值关系，确定我国公共政策制定价值研究的基本问题。
一、政策概念纬度转换下的公共政策制定价值研究
对公共政策制定的概念界定，首先要从政策这一更为基本的概念入手。本文研究概念的维度转换主要立足于政策问题范围的转换。政策是与人类社会发展紧密联系的历史悠久的社会现象。在西方，“政策”的概念可以追溯到古希腊和文艺复兴时代的政治理论中。德罗尔认为，作为一种多方案间择优决定的选择理念也可以从重商主义的其他著作中找到。他认为，政策制定是作为“在指导社会和解决社会问题的多种方案之间进行选择的自觉意识”。[1](P39)因此，可以看到早期的政策是对各种解决社会问题的方法的概括，体现出政策的多维性。
在人类历史进程中，政策随着公共行政学的发展而发展。在公共行政学的早期阶段，政策出现在一个较为单一的领域。公共行政学作为一门单独的学科体系产生于19世纪末20世纪初。1887年曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把公共管理当作一门独立的学科来进行研究。继威尔逊之后，曾担任美国霍普金斯大学校长的著名行政学家古德诺于1900年发表《政治与行政》一书，正式将政治与行政表述为：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行，”[2](P28-32)从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。政治与行政二分法实质上确立的是行政与政策的二分法，将政策的制定完全交由立法机关，并由立法机关以法律形式制定并且由执行部门执行。政策的范围由此缩小，单单指纳入到立法机关议程，并且以法律形式呈现出来的解决问题的方略，因而，政策概念维度逐渐缩小，并具有了鲜明的单一性。因此，公共行政领域中的事实与价值被隔离开来。
公共行政学早期研究者们对政策和行政进行了区分。然而，在研究美国公共行政实践时，有学者指出，在错综复杂、问题重重的社会中，执行部门已经发展出了许多权力，所有行政官员所做的事情都仅仅是执行国会制定的政策，这种说法是荒谬可笑的。[2](P28-32)所以，最早对政策、政治、行政的概念并没有也难以区分开来，而政策的定义具有更多难以辨别的成分。《牛津英语词典》对政策的解释是：政治的睿智、治国的本领、慎重的引导、权术以及被政府与党派采购的行动。因此，行政官员与政策这一概念便有了不解之缘，行政官员具有了很大的自由裁量权，不仅要做出更多的政策决定，而且随着现代化社会的发展，他们行使其自由裁量权必须解决的问题也更为困难。因而，政策的概念维度在单一性的基础上进行了回归，具有了双重性。政策问题不仅向政治家发起挑战，而且给行政官员带去冲击，事实与价值统一起来了。
20世纪70年代早期，有关公共政策的研究又如过去政治与行政二分时期，有意识地将它与公共行政区别开来。然而阿普尔比在《政策与行政》一书中抱怨政策与行政的分离趋势使行政人员在政策制定中不具作用，他认为：“行政人员将持续地为未来立下规则，并将持续地决定此规则的含义和它在行动过程中的意义。”除了这种自由裁量权的运用之外，行政人员有渠道了解关于政策问题的重要信息，并且经常被召集去为立法行动提供一些建议，就这些方面而言，“公共行政就是政策制定”。[3](P131-132)按照欧文·E·休斯的观点，“公共政策是对政府与其顾客间的相互作用进行研究并揭示其特点的一种方法，政策研究和政策分析只是其不同的称谓而已”。对公共政策的研究存在着两种方法：“政策分析”与“政治性的公共政策”。“政策分析”是政策分析人士通过较抽象的统计资料和数学模型来研究决策和政策制定的问题。“政治性的公共政策论者更感兴趣的则是公共政策的结果、成效、决定特殊事件的政治上的相互作用和政策领域而不是统计方法的使用。”[4](P151-152)
从公共政策的两个研究方法来看，本文立足于“政治性的公共政策”。政策分析学派和政治性公共政策学派之间对公共政策的定义存在一定的分歧，本文将就“政治性的公共政策”关于公共政策的涵义进行详细的分析。政治性的公共政策体现在以下几个方面：
(1)公共政策是政府输出的“公共产品”，政府不仅要提供商品和服务，而且它们也是依据在某些时候所宣布出台的公共政策来执行的。政府本身是公共利益的代表者和实现者，公共政策产品的输出本身是政府公共服务职能以及公共价值的体现。
(2)公共政策的制定过程除了通过政府内部的政治过程外，很少有人知道政策是从何处产生的。在现代，构建透明化的“阳光政府”任重而道远。
(3)公共政策的制定不仅是政府内部的政治过程，但同样政府政策的制定受到组织、机构、利益集团以及公民个人的限制，同时还会受到社会和文化的影响，尤其是其中的价值因素。
综上所述，笔者从政治性的公共政策视角来理解公共政策的涵义，将公共政策的内涵概括为：国家公共权威利用手中的公共权力解决社会公共问题，从而实现对社会价值的权威性分配，并以此来维护广大人民群众公共利益的活动成效。就价值分配来说，按照我们的理解，政府分配利益是一个动态的过程，分配的基础是政府选择价值和综合价值，分配的关键是落实价值。这一系列过程都体现在政府公共政策制定方面所具有的独特地位。
二、公共政策制定实践下的基本价值关系
价值是隐藏在一切选择行为背后的最根本的基础。马克思认为：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需求的外界物质的关系中产生的。”[5](P406)主体对客体的需要和客体对主体需要的满足从实质上讲是一种关系范畴，表明客体的属性和主体的需要之间的一种特殊的效用关系。只有客体的属性满足了主体的需要，为主体服务时，客体和主体之间才能构成一种特定的价值关系。
价值关系是人类社会生活中的一种普遍关系，即它普遍存在于人类社会的一切生活领域之中。由于价值的考察视角是立足于个人的存在与行为之上的，即使考察制度及程序价值，也是从个人出发的。所以说，价值关系的主体主要是指生活在特定条件下和从事某类特定活动的个人。因此，公共政策制定中所考察的价值关系，也主要是指以个人为核心的那些由公共政策制定者职责和行为所引发的价值。公共政策制定中的价值关系具有多重向度，在整体层面上主要是指公共政策制定主体与客体之间的价值关系；在个体层面上主要是指公共政策制定者与政策对象、公共政策制定者之间的价值关系；在整体与个体的联结处，则是指公共政策制定主体与公共政策制定者之间的价值关系。