我国服务型政府视野下的行政伦理建设
[摘 要]建设服务型政府是当今世界大多数国家在行政改革中所追求的目标。作为一种新型的政府治理模式，服务型政府与传统政府之间的区别就在于其对以服务为价值取向的伦理诉求，主要表现在提供公共服务、保障公民权利、承担服务责任、体现法治精神等一系列理念上的改变以及对服务精神的现实追求。而行政伦理失范对建设服务型政府构成了挑战。
[关键词]服务型政府 行政伦理
近年来，随着世界各国行政改革步伐的加快，新的治理理念不断涌现并被引入到政府管理当中来。在20世纪70年代末和80年代初，西方国家兴起了一场以“重塑政府”、“再造公共部门”为目标的公共行政改革运动，这被许多学者称之为“新公共管理”的范式变革。新公共管理运动是否实现了公共行政学的范式变革，仁者见仁、智者见智。但不可否认的是，这场改革运动无论是从实际运作还是观念转变上，都对政府管理产生了莫大的影响，新公共管理提出了公共服务的新思维，把改进服务质量作为不懈的追求，使公众的满意度进入公共行政的中心。而建设服务型政府，其实质是要求政府重新对自身进行定位，重新确立与公民、社会的伦理关系，最终确立与这个时代相适应的行政伦理精神，重建社会的行政伦理秩序。对以服务为价值取向的伦理诉求是服务型政府区别于传统型政府的最大特征之一。同时，由于近年来我国政府中个别行政人员的道德滑坡较为严重，给政府的公众形象带来较坏的影响，因此，在建设服务型政府的过程中，以树立行政人员服务于民的观念为本的行政伦理建设便显得至关重要。
一、服务型政府的兴起
19 世纪，公共行政学的中心是“效率”观念。然而，效率至上是建立在政治与行政、事实与价值分离的基础上的，它通过严格的等级官僚制将行政人员视为行政组织中失去了个性的一个要素，忽略了行政人员作为人所存在的主体性特征。在“明诺布鲁克”会议上弗雷德里克森等人提出将“公平”引入到行政管理当中。行政人员应该在关注效率的同时更应关注社会公平问题的解决，而公平本身就有一个事实认知的问题，人们往往因利益差别而造成立场观念上的差别，并且将社会公平的实现寄希望于行政人员，那么行政人员本身就要求是“伦理的”或“道德的”，至少是公平的。同时，由于20世纪70年代欧洲各国社会矛盾激化，“滞胀”严重，政府管理危机四伏，客观上引发了70至80年代西方政府改革的浪潮。在整个80年代，英国不断推行反体制的文官政治化改革，采取一系列改革措施，主要有效率稽核、财务管理改革、续阶方案、公民宪章以及民营化运动等。在这之后，澳大利亚、新西兰、美国等西方国家相继采取不同措施以实现政府再造。他们大量借鉴私营部门的经营理念，引入市场选择理论，将竞争机制引入到政府管理当中。在这样的背景下，出现了“公司制”政府，“业务外包”政府等诸多改革途径，可以说这一改革发展的顶峰便是“企业家”政府的出现，它使政府确立了“掌舵”而不是“划船”的形象。以企业型政府理念为指导的政府再造运动给公共行政学注入了一种新的精神气质，那就是服务价值取向的弘扬。随着社会的发展，尤其是市民社会的复兴，政府管理职能将发生主体性分化，这主要表现为政府公共政策化和公共管理社会化。此时，政府由过去以管理为主转向以服务为全部内容的新型政府，即服务型政府。服务型政府即是指“在公民本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”服务型政府强调公民权利的回归，凸现公民权利的本位，也就是说作为国家主人的广大人民群众开始要求自身权利的积极回归，参与社会事务的自治与管理，相应地行政人员由异化了的“官老爷”恢复到为人民服务的“公仆”。服务型政府之所以区别于传统公共行政模式，在于其对服务价值的彰显。一切以提供公共服务为导向，这既区别于强调权力斗争的统治型政府，也不同于强化客体制约的管理型政府，而是在强调有限政府、效率政府的同时更注重分权的政府、责任的政府以及法治的政府。公务员作为人民的“公仆”，不光要在职责上服务于人民，在精神道德伦理方面也需要有一个新的认识才能够适应服务型政府的新理念。
二、服务型政府对行政伦理的要求
服务型政府区别于传统政府的最大特征之一就是对行政伦理的突出强调，这并不是否认在传统的公共行政中不存在行政伦理。“实际上，每一阶级，甚至每一行业都各有各的道德。”在传统行政模式下，行政人员强调自己对上级以及对政治决策的服从，追求执行中的效率目标，在实际工作中强调标准化等观念实际上就构成了它的伦理要求。伴随着行政学的发展和各国行政现代化的进展，在效率观念的基础上，公平、正义等理念同时也被吸收到行政活动中来，这表明行政伦理观念的变革并不是一个非此即彼的取代关系，而是一个共生相容的继承发展关系，只不过在服务行政时代某些观念更加突出而已。因此，与服务型政府相适应的伦理理念和道德精神就其核心内容而言主要有以下几个方面:
公正精神是服务型政府的首要精神。政府作为公共权力的拥有者，其主要职责就是维护和实现社会公正与公平。公正不仅是现代社会政府的制度设计与制度安排的基本依据和伦理精神，而且对于社会效率的生成与促进、政府行政效率的提高具有举足轻重的意义。一个社会只要能够提升其公正程度，弘扬公正的理念，追求公正的目标，那么，社会问题出现的种类和强度都会减少或减小，就会增强社会成员的凝聚力，促进社会问题的解决。一个社会遵循公正的基本规则， 就能够使绝大多数社会成员受益，从而实现真正意义上的发展，避免只有少数人受益的“有增长无发展”的情形。并且可以充分激发各个阶层以及绝大多数社会成员的潜能发挥，使社会成员按照各自具体的贡献得到应得的回报，从而在总体上促成社会进步的动力机制。
服务型政府的职能是提供公共服务。服务型政府存在的最终目的或根据就是为人民服务。服务并不是理论上的修辞，它必须落实到具体的工作当中，政府的各种行为也要以能为公民服务为导向。既然是一种服务行为，它就要求服务型政府与传统政府包括“新公共管理运动”中政府的行为采用不同的出发点。前者是建立在公民权利本位的基础上，政府处于“仆”的地位，是一种“主仆”关系。而后者则是将政府置于国家的政治结构中，进而使其与市民社会割裂，政府在管理中扮演着主角，即使在“新公共管理”中，政府与公民的关系也只是发展到“企业顾客”的平等层次上，即将自身的管理职能不断弱化，加强对社会的公共服务职能，提供具有回应性的公共服务。然而政府的超然地位决定了作为“顾客”的公民不能对惟一的提供服务者进行选择，发挥市场的竞争作用。而服务型政府则是对这种关系的进一步发展，将弱化了的权利重新提到主体地位，因此从这个角度上来说“领导就是服务”。
服务型政府必须树立责任意识。服务型政府要求政府及其行政人员能够忠实履行公民赋予的责任和义务，对行政行为的后果负责，所谓“公民赋予”意味着责任和义务不仅仅是法律上的。根据美国学者特里·L·库珀的界定，行政责任包括客观责任和主观责任。客观责任包括对法律、上下级、公民负责。作为行政人员，首先必须完成法律赋予的指令和组织结构中上下级所要求的任务，同时行政人员还必须遵从公民的意志，也就是说，无论是按法律、法规的规定而为，还是行政人员的政府承诺都必须以是否符合公众的利益为标准，这就涉及到行政人员处理公民利益时应注意到社会公平原则。客观责任是法律、行政组织和公民对行政人员的期望，主观责任则是根植于行政人员心中对忠诚、良知、认同的信仰，反映的是国家公务员的伦理精神。它通过在实践当中的认知过程来建立行政人员的情感，最终通过行政人员在行为过程中的表现以及形成的价值观来评判行政人员的行为是否可取，与此同时，行政人员在子系统中所扮演的角色也对行政人员的伦理准则产生重要作用。当行政人员的伦理准则没有控制住他的行为时就是一种全新意义上的不负责。