服务型政府研究述略
[摘 要]近年来,理论界从规范和实证两个方面对服务型政府进行了有价值的研究。现对研究成果作一综述和反思,以期对理论探索和实践推进有所助益。
[关键词]服务型政府 研究 述略
作者简介:殷丽娟(1980-),女,江苏镇江人,中共镇江市委党校教师,主要研究方向为行政学和文化学;徐光(1960-),男,江苏仪征人,中共镇江市委党校教授、硕士,主要研究方向为行政学和政治学。
一、服务型政府的内涵界定
学者黄爱宝认为[1],“服务型政府”的内涵主要包括服务涵义、服务主体、服务客体和服务目的等。在这个概念中,服务主体显然是政府,服务客体或对象一般也公认为是公民或社会;而服务的目的应该是为了维护与实现公民或社会的公共意志与公共利益,这里的“公共意志与公共利益”应是“源于对共同价值准则的对话协调,而不是个体自我利益的简单相加”,应能遵循公民或社会中的个人与群体、部分与整体、眼前与长远、暂时与持续、具体与根本、当代人与后代人的意志与利益的全面协调和辩证统一的原则;在它们之间发生特定的矛盾和冲突时,又应能坚持后者相对优于前者的原则。理解“服务型政府”内涵的主要分歧是在于从不同层面或不同角度对“服务”涵义的定位。按照现代汉语词典的解释,“服务”一词的基本涵义是指“为集体(或别人)利益或为某种事业而工作”。但是,在目前我国学术界关于“服务型政府”概念的定义中,主要存在着三种不同层面或不同角度对“服务”涵义的定位:一是基于价值理念的层面或角度,将“服务”定位于公民本位和社会本位的服务价值理念的树立;二是基于具体职能的层面或角度,将“服务”理解为是从经济建设职能向公共服务职能的转变;三是基于工作方式的层面或角度,将“服务”定位于扩大服务项目、集中服务提供、改善服务态度等政府服务工作方式的采用。但是,仅仅基于政府具体职能或工作方式层面或角度来定位“服务”内涵,就难以全面与深刻地反映上述“服务型政府”概念提出的直接现实背景与动因。因为,2003年我国就确定新时期政府基本职能为“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面类型,前三个方面类型中的政府与具体行政相对人之间并未构成一种直接的服务与被服务关系,而这四个方面职能都应是同等重要和需要加强。从这个意义上说,如果仅仅从政府具体职能定位“服务”内涵,那么就应当意味着,在新时期我们不仅要强调建设公共服务型政府这一方面的职能要求,同时还应该强调建设宏观调控型政府、市场监管型政府和社会管理型政府这三方面的职能要求。但是,如果要进一步认为前三个方面的职能类型,实质上也都属于“服务职能”,那么就又可能是出于以下两个角度的理由:一是认为这些职能的内容与目标在新时期仍都是从根本上代表和实现了公民或社会公共意志和公共利益,是贯彻和渗透了“服务”价值理念,即寓这些非公共服务职能的履行于服务的价值理念之中。由于在社会主义市场经济逐步建立与完善的前提下,政府作为微观经济主体参与经济建设的职能已经是背离了公民或社会的公共意志和公共利益,从而也就是背离了“服务”价值理念的职能。也就是说,服务型政府的具体职能定位究竟是管制还是服务,是“划桨”还是“掌舵”,应取决于是否根据“服务”价值理念。显然,这种理解已经超越了从政府具体职能定位的层面或角度,而实质上回到从政府价值理念的层面或角度上来定位“服务”内涵。二是认为政府履行这些职能的工作形式或方式能够适应和满足作为具体行政相对人的公民的愿望和需要,让公民或社会喜于和乐于接受,即寓这些非公共服务职能的实现于服务的工作方式之中。所谓“严格管理、热情服务”就是指在政府履行管理职能的内容和目标上要严格,即应该切实约束或制止行政相对人背离和损害公民或社会的公共意志和公共利益的行为;而在政府履行管理职能的形式或方式上要热情,即尽力地适应与满足作为行政相对人的公民的意愿与需要。显然,这种理解就是属于上述的第三个层面或角度,即将“服务”内涵仅仅定位于政府服务工作方式上。事实上,对照“服务型政府”概念提出的背景和动因,这种体现政府工作方式创新的内涵定位只是反映出“服务型政府”建设的部分实践路径要求,从而也只能反映出“服务型政府”概念的部分一般属性内容。若我们的认识仅仅停留于此,“服务型政府”建设就可能落入形式主义的窠臼。故此,“服务型政府”的内涵定位可简单地表述为具有为了公民或社会的利益而工作的价值理念,并将这种价值理念贯彻和渗透于政府制度安排和政府职能定位及其工作方式等公共权力运作的全部环节和过程之中,并最终能够维护和实现公民或社会的公共意志和公共利益的政府。
学者张菀洺认为[2],所谓服务型政府,是指在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架性,通过法定程序和民主公开的方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府即是以为社会大众提供公共服务为其价值取向与核心目标。所谓公共服务,可以将其划分为广义和狭义两个范畴,狭义的公共服务是指一般意义上的公共产品,如邮政服务、公交服务等,同时也包括诸如提供退休生活保障、抵御外来威胁等社会职能。广义的公共服务则不仅包括通常所说的公共产品,还包括保障市场经济正常运行的法律制度,为纠正市场失灵和功能缺陷所制定的宏观经济政策、微观经济规制等抽象的公共产品,还包括政府所提供的具体的公共服务项目。政府提供公共服务的理念主要源于以下两个方面的原因:首先,实现普遍化享有的权利是公共服务的价值基础,获得社会救济、社会福利和社会保障是一个人的基本权利,政府应予以提供和保证。其次,公民与国家关系是公共服务的基本依据。从宪法理论上看,一个具有公民身份的人相对于国家来说,就同时拥有了一种契约关系,政府对公民的社会状况就产生了责任。服务型政府是“以民为本”的政府。政府的行政活动以实现最广大人民的根本利益为出发点,以实现经济社会和人的全面发展为基本目标,全面彰显政府的人性关怀和人文关怀。因此,建立的服务型政府必须以社会大众的需求为中心,为其提供高质量、高效率的服务。服务型政府是职能有限的政府。在现代市场经济条件下,政府必须将其职能严格限定在对“市场失灵”的弥补和矫正上,凡是社会、企业与市场能自我调节和自我管理的环节和领域,政府就应自动退出,实现政府与企业、社会、市场各归其位。政府不再直接干预和直接从事微观经济活动,而应把精力主要集中在规则的制定和落实上,营造一个有利于公平竞争的外部环境,保障稳定的社会环境和有序的市场竞争。总之,服务型政府应该是一个以市场为基础,遵循市场经济规律的职能有限的政府。服务型政府是廉价政府。廉价政府就是提供的服务“物美价廉”,就是用尽可能少的行政成本实现最优化的行政管理。一方面,它的价格低,百姓负担较轻;另一方面,它能够提供老百姓所需要的基本服务,并且数量符合百姓的需要,质量能够让百姓满意。服务型政府是民主参与的政府。和谐社会下的服务型政府,必须是民主参与的政府,因为政府服务的对象是公民,只有在公民参政的过程中,政府才能了解公民需要什么,要求政府提供何种服务,以及如何有效提供服務。另一方面,服务型政府必须为社会大众参与决策提供渠道,接受社会大众的监督。只有这样才能有效抑制行政腐败。离开社会大众的参与,行政人员往往无法获得进行决策所必须的正确及时的信息,容易造成决策的失误和错位。服务型政府是不断自我完善和创新的政府。政府的能力是有限的,在公民的民主意识和主体意识不断提高,对公共产品和服务要求越来越高的情况下,政府需要不断加强自身的管理和建设,树立创新意识,培养创新思维,创新行政管理方式。只有不断完善的政府才能保证为人民服务的质量。服务型政府是顾客导向的政府。政府不再把公众当作统治和管理的对象,而是将公众作为“顾客”对待,把自己作为服务的提供者,职责就是向“顾客”提供高效、优质的公共服务。这种服务具体表现为政府为市场服务,如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷等;为企业服务,如统筹规划、信息引导、组织协调、检查监督;为社会良性行为服务,如环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义;为公民服务,如提供公共产品、保障公民权益等。