渐进型公共政策的制定、执行、更替逻辑：以计划生育政策为例
摘 要：渐进型公共政策不是单一政策，而是一整套政策系统，包括稳定不变的基本政策和渐进更替的具体政策。从渐进型公共政策本身来看，其制定和执行互为表里。制定环节是“渐进性”的主要体现，可归结为以新出现的社会问题为核心因素的多变量权变模型，整个政策系统的新旧更替是一条环环相扣的链条；执行环节则是典型的利益博弈过程，需要过渡和运用管制等手段，均衡实现个人利益和公共利益。总之，渐进型公共政策着眼于现实问题的解决，带有前瞻性，但在执行中又会遇到各种干扰，因此需要螺旋式推进。
关 键 词：渐进型公共政策；计划生育政策；社会问题；公共利益
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0006-07
收稿日期：2016-07-06
作者简介：李才森（1987—），男，安徽阜阳人，阜阳师范学院教师，硕士，研究方向为社会管理与公共政策。
基金项目：本文系福建省教育厅横向课题“福建省推进校园足球发展的公共政策研究”的阶段性成果。
2015年10月29日，党的十八届五中全会作出了全面实施“一对夫妇，可生两个孩子”的重大决策，这意味着施行了35年的独生子女政策的正式终结。这次政策变迁的具体表达为：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极应对人口老龄化。最值得关注的是：它仅仅是独生子女政策被二孩政策所取代，而计划生育政策并没有被改变，仍需要继续坚持。
从公共管理视角看，计划生育新政策的实施，不是政策基本原则的变动，而是在继续坚持基本政策的前提下，对其附属政策进行的一次调整。从“一对夫妇只生一个孩子”，到“单独二孩”，再到“全面二孩”，我国的生育政策经历了曲折而清晰的变迁过程。从理论和实践两方面深入思考和探究以计划生育政策为典型案例的渐进型公共政策的制定和执行规律，把握其发展逻辑，不仅可以帮助我们掌握计划生育政策的发展状况，而且可以启发我们在更广泛意义上理解渐进型公共政策的变革思路。然而，现有的研究成果大多是运用渐进决策模型，把公共政策的渐进式调整作为一个整体过程来看待，而对“渐进性”在公共政策制定和执行过程中的差异化表现关注并不够。因此，有必要综合分析现有研究存在的不足，增强人们对渐进型公共政策制定和执行过程的了解和认知。
一、渐进型公共政策的概念与系统
社会公共事务是多种多样的，公共政策作为管理社会公共事务的基本规定或指导准则，其分类方法也是多种多样的。为了更直观地给出规范的渐进型公共政策定义，本文引入了一种较为常见的分类方法，即根据公共政策的指导作用将其划分为基本政策、具体政策和元政策三种类型。基本政策是具有全局性和全面指导性的政策，其政策目标是整个政策体系的灵魂。具体政策是为执行基本政策而制定的局部政策或阶段性政策，是基本政策在时间和空间两个维度上的具体化，也称为子政策。元政策是关于政策的政策，它只对如何制定政策起指导作用，不涉及社会公共事务管理的具体内容。[1]在对渐进型公共政策进行定义时，可以忽略元政策的相关内容，但同时必须清楚地认识到，渐进型公共政策不是某一项政策，而是由多项单一政策组成的政策系统，它包含层次分明的政策内容。类似的渐进型公共政策系统可以分解为起指导性作用的基本政策与依赖于基本政策产生的具体政策。具体政策是基本政策在不同时间、空间的具体化，是针对不同时空的特定社会问题提出的。由此，渐进型公共政策可定义为：政策制定者在既有的基本政策的基础上，采用渐进方式对具体政策加以修改，通过不断的政策更替，解决每一项具体政策衍生的负面效应问题，并努力实现基本政策目标的政策系统。以计划生育政策为例，计划生育政策是这套政策系统的基本政策，已经消失的独生子女政策、正在退场的“单独二孩”政策以及即将取而代之的“全面二孩”政策都是基本政策衍生出的具体政策。
渐进型公共政策概念的提出，来源于公共政策学科中的“渐进主义”理论。政治学家查尔斯·E·林德布洛姆在批判完全理性的决策模型时首次提出了渐进主义模型。[2]根据林德布洛姆的观点，就是把公共政策制定与执行过程视为政府过去行为的延续，其中伴随着“渐进性”的调整与修正。著名行政学家伍德罗·威尔逊也提出：政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。[3]这说明，“制定和执行”是对公共政策活动过程的高度概括。本文借用威尔逊的观点，从制定和执行两个角度探究渐进型公共政策的生存逻辑。
二、渐进型公共政策的制定逻辑：
连环式权变模型
美国学者戴维·伊斯顿将公共政策的制定过程看作是由政策输入、政策转换及政策输出等三个环节构成的闭环系统。[4]其中，政策输入是确定政策问题并使之进入政策议程的过程。社会问题能否被察觉以及能否顺利地进入政策议程，是关乎该问题有无解决可能性的至关重要的一环。托马斯·戴伊认为，“确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么更为重要”。[5]社会生活中存有大量需求和令人不满意的现实状况，而政府所掌握的资源却是有限的，不可能同时解决所有问题，而是需要对这些问题进行取舍。渐进型公共政策涉及的问题主要有两种：基本政策针对的问题是固定不变的，且贯穿整个政策体系发挥作用的始终，可看作是基本问题；每一项具体政策要解决的社会问题不尽相同，相对地可视为具体问题。
一般而言，当一项具体政策引发的具体问题积累到一定程度时，便会自觉启动一种触发机制，引起公众的高度关注和变革的普遍要求。被政治力量察觉是新政策制定过程中开始起决定性作用的前兆。当然，政策输入的完成还依赖于政策问题能否顺利地进入政策议程。只有进入政策议程的社会问题才能称之为政策问题。因此，由谁决定哪些社会问题成为政策问题，对于政策制定过程来说是关键性的问题。科布和爱尔德二人根据“政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向”创设出了外在创始型、动员模型和内在创始型三种政策议程模型。[6]现实生活中，渐进型公共政策由于其波及的范围、影响的强度和持续的时间已经达到了一定的程度，因而政治领袖、利益集团、大众媒体和公众等各方力量均会关注此类问题。可以说，政策议程模式并非单一模式，而是多种模型的混合，呈现出了高度复杂性的特点。