关于行政自由裁量权和社会公平的分析研究
摘 要：20世纪60年代末，动荡和变革的压力充斥着整个公共行政领域。1968年，在公共行政学大师沃尔多的倡导下，在美国雪城大学明诺布鲁克会议中心召开的会议标志着新公共行政理论和学派的诞生。随后，乔治?弗雷德里克森教授先后撰写了《新公共行政》和《公共行政的精神》等著作。其中，《公共行政的精神》一书是弗雷德里克森教授以一种入世的精神、批判的精神和人文主义的精神来关注和研究公共行政领域的一切变化和发展，从公共行政的本源“公共性”谈起，对涉及公共行政领域的公正、公平、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析，他指出当代公共行政在动荡的变革环境下，必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，保证建立现代民主政府和政府治理的有效性。笔者结合所学专业和阅读这本书的感受、感想，撰写出此文。
关键词：公共行政；公共行政的精神；行政自由裁量权；社会公平
一、乔治?弗雷德里克森的简介与著述
乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）是美国当代著名的公共行政学家，美国著名公共行政学术期刊《公共行政理论与实践》的主编。美国当代著名的公共行政学家、西方新公共行政学派的领军人物，堪萨斯大学埃德温·斯滕尼公共行政专业特聘教授。他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏里大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长，曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。
弗雷德里克森教授一生都致力于公共行政领域的研究，著述颇丰。著有《新公共行政》、《公共行政的精神》等多部享有盛誉的公共行政学专著。1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特·沃尔多奖。
二、关于行政自由裁量权的问题
（一）行政自由裁量权的起源与内涵
所谓行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而做出的公正而合理的行政决定的权力。弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一书中论述了经济、效率和社会公平三个理论支柱是行政自由裁量权的指导方针。他在书中阐述了平等与行政自由裁量权之争的哲学起源是执行社会的公共决定和配置公共资源。他认为在公共管理者如何将公共的决定应用于时间方面存在着两种分歧的观点：一种观点认为，不存在行政自由裁量权问题——即认为公共管理者能够中立的和成功的适用法律，并认为实际上他们并不做有关涉及公共资源配置问题的决定。另一种观点承认行政自由裁量权存在模糊性，并认识到公共管理者需要依赖实体的规范（价值），用以指导他们解释法律和配置资源这一事实。柏拉图支持第一种观点，亚里士多德支持第二种观点。
在这种争论中，柏拉图倾向地认为公共官员应简单地按照字面含义适用法律，而亚里士多德则认为官员们应该按照法律的精神和公平的精神来解释法律。在现实生活中，这是各国公共管理者们普遍面临的问题，如果各位公共管理者只是单纯的依据法律的字面意义进行行政执法，那么公共行政的公共性、责任性、民主性和公正性就无法得到体现。也就说，在现实生活中，每位公共管理者手中都应该具备一定的行政自由裁量权，来体现公意，表达政府的公共行政的精神。
（二）行政自由裁量权的具体表现
总体来说，行政自由裁量权是现代行政权力的核心，是一种真正的和实质的行政权力。它具体表现在以下几个方面：
1.行政处罚幅度和种类方面：即行政机关做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括在处罚种类幅度的自由选择和处罚种类的自由选择。
2.行为方式方面：即行政机关选择具体行政行为的方式时，可以选择自由裁量作为或不作为两种行为方式。
3.做出具体行政行为时限方面：如《行政处罚法》第42条第2项“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点”，只要符合“听证的7日前”，具体哪一天通知，行政机关可自行决定。这说明行政机关在做出具体行政行为的时间上有自由选择的余地。
4.对事实性质认定方面：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。
（三）行政自由裁量权的负面影响
任何事物都具有相对性，行政自由裁量权也不例外，它既有积极的一面，也有负面的一面。行政裁量权的负面影响主要集中在它的滥用方面，具体表现在以下三个方面：
第一、行政客体合法利益受到损害。在行政主体实行行政行为时，由于行政主体掌握国家权力，往往运用国家强制力实行行政行为。然而，行政客体这一方往往毫无抵抗的能力，只能被动接受行政主体强加的行政行为。所以，在这个过程中，行政客体的合法利益往往受到损害。
第二、行政自由裁量权的滥用不利于社会秩序的稳定。行政主体在运用行政自由裁量权时往往有很大的随意性，并没有一个统一的标准和维度，在处理社会问题时往往会造成在具体行政行为中处理前后不一，相同情况不同对待，不同情况相同对待的情况，这样就很容易造成行政客体的不满，引发社会矛盾，造成社会的不稳定。
第三、行政自由裁量权的滥用会助长特权思想，极易滋生腐败。行政主体在运用行政自由裁量权时往往带有很大的主观随意性，基于“经济人”理性，往往容易出现以权谋私的现象，在这种现象的催生下极易滋生出和我还好腐败问题。
三、关注社会公平
（一）社会公平的内涵
弗雷德里克森教授坚持认为社会公平与经济和效率同是公共行政的理论支柱。他在书中写道：“1.社会公平是民主公正社会的基础；2.社是影响组织成员行为的因素；3.社会公平是分配公共服务的法律基础和实践基础。”