新公共管理视域下的公务员制度创新
〔摘要〕新公共管理作为公共行政的一种新的理论范式，其在很大程度上指导了西方国家自20世纪80年代以来的政府行政改革，在这场声势浩大的行政改革过程中自然包括了公务员制度的改革。在新公共管理理论指导下，西方国家公务员的进出制度、培训考核制度、薪酬激励制度、人事管理制度等发生了前所未有的改革。深圳市公务员分类管理改革也深深地带有新公共管理的烙印。基于西方新公共管理理论与我国政治现实的差异，我们在进行具体的制度改革和创新的同时应当看到政府改革所面对的具体的行政生态环境和政治环境，因此在介绍引进西方的公共行政理论时，我们应当在具体的背景下做大量的实证研究工作。
〔关键词〕新公共管理；公务员制度改革；制度创新
〔中图分类号〕D630.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0081-05
一、公共行政的新范式：新公共管理
西方的国家公务员制度，也即文官制度自19世纪中后期开始逐步建立起来，到20世纪则构成了西方各国公共行政管理以及官僚体制的基石。然而，随着西方各国由工业社会向后工业社会转变，传统的文官制度的弊端日益凸显，越来越不能够适应政府管理实践的需要。从20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动，这次运动被统称为“新公共管理”运动，新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。作为政府改革的主要内容之一的公务员制度理所当然地也成为了这次改革的重点。
新公共管理是在批判和反思以威尔逊和古德诺的政治—行政二分理论和韦伯的科层制管理理论为基础的传统公共行政的基础上发展起来的，它的出现大大改变了公共行政的研究领域和实践，“意味着公共管理部门领域中新的范式的出现”。〔1〕我国学者将新公共管理概括为八个方面的特征：一是强调职业化管理。“新公共管理”者认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。二是明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。三是项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。四是提供回应性服务。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者（顾客），以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民(顾客)的不同需求。五是公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。六是竞争机制的引入。“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。七是采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理（工商管理）所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面，私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。八是管理者与政治家、公众关系的改变。〔2〕 新公共管理在很大程度上指导了西方自20世纪80年代以来的政府行政改革。从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。〔3〕进入70年代以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运动模式，官僚制的弊端也日益凸显，官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。〔4〕此外，官僚制所带来的政府部门机构林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗等等也长期为人们所诟病。因此，以市场为导向，引入“企业家精神”来改造政府的新公共管理运动对西方国家的公务员制度产生了很大的冲击和影响，实际上，新公共管理在很大程度上改造了西方国家的公务员制度。
二、西方的经验：新公共管理对公务员制度的改造公务员制度是由一系列制度构成的，具体包括：招考、录用、培训、评估、奖励、晋升、退休等。本文将主要从公务员的进出制度、培训考核制度、薪酬激励制度、人事管理制度等入手，来探讨新公共管理是如何改造了西方国家公务员制度的。
（一）公务员的进入和退出制度
1.在职位分类方面，实行品位分类和职位分类优势互补。品位分类和职位分类各有优缺点，在西方国家的公务员改革中有逐渐将两者相互融合的趋势。英国1968年文官制度改革，中低级文官通过竞考也能担任高级行政职务，1971年开始实行带有职位分类特征的新的品位分类制。美国在1978年文官制度改革后，设立高级文官班子，高级文官级随人走，不受职位分类制限制，更多实行品位分类。〔5〕
2.推行聘任制和合同雇佣制，打破公务员常任制。1996年4月，英国梅杰政府所进行的公务员制度改革中，其中一项重要措施是：所有公务员都要与政府部门签订目标管理合同书，国家公务员不再是终身制；在澳大利亚，1997年5月，公务员委员会颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老公务员是固定制的，其他均实行合同制，一般公务员一年一签；新西兰1991年颁布了雇佣合同法，公务员也实行合同制，一般公务员一年一签，高级公务员五年一签。〔6〕
（二）公务员培训和考核制度
1.培训制度化。英国议会在1964年通过了《工业训练法》，1973年又颁布《就业与训练法》，专门规定了文官培训的法规。美国国会于1958年通过《政府雇员培训法》。法国于1977年颁布《继续教育法令》，公务员在职培训的终身化、系列化与制度化已成为西方文官改革的趋势。〔7〕日本目前每年培训公务员约占总数的1/5，美国的公务员培训率则达到每年的1/3。法国推行以就职前的入门培训为主的方针，入门培训约占70%。〔8〕