摘要：渗入共和精神的公民治理理论，建构了公民参与社区共同体治理的制度结构，但其不足也使得它只是共和行政的制度雏形。共和行政在此基础上建构双轨模式：一是公共领域作为非正式的共和行政的意见网络，构成共和行政有创造力的民主基础；二是共治结构作为正式的共和行政的意志权威，构成共和行政有约束力的制度保障。这两个方面相互补充、相辅相成，共同促成共和行政的制度实现。从而既克服公民治理理论的内部困境，又解决民主与效率相矛盾的历史难题。我国长期革命和建设中的公共行政正是建立在双轨模式之上的，共和行政是中国特色公共行政的必然选择。
关键词：共和行政；制度建构；双轨模式；公民治理；公共领域；共治结构
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1001-5981(2011)01-0006-08
共和行政作为新的生成着的行政范式，已经成为无法阻止的客观事实了。公共行政以“共和”的形态辩证发展至最高阶段，既是单一主体失败促成多元主体合作的历史必然，也是行政理论由纯粹否定走向和解整合的逻辑必然；既是公共行政敏于共和主义复兴的时代回应，也是共和国建设对于公共行政的神圣要求。然而，当前共和行政还仅刚刚提出，若非深邃的智慧洞见，仍无法感受其存在，更奢谈建构其制度模式。在当前公共管理前沿理论中，博克斯的公民治理理论，以公民为中心而不仅与共和主义相符，且可以看作是直接受当代共和主义影响而产生的理论产物，尽管它还只能算作共和行政不自觉的制度雏形。因此，在共和行政成型成熟的发展历程中，如何对博克斯公民治理模式进行改造，从而建构起共和行政的制度体制，就成为了当前共和行政引领行政发展的一条路径。本文正是基于这种思路，首次提出并建构共治意见的公共领域和共治意志的共治结构双重轨道，作为共和行政真正实现的制度模式，以推进中国特色社会主义共和行政的研究与发展。
一、公民治理：共和行政的制度雏形
共和主义的复兴无疑是20世纪晚期政治科学最重大的事件之一。其意义不仅在于人们从自由主义的失望中觉醒而回归忘却的正统，而且在于共和主义的复兴导致了公共行政的理论创新。紧随共和主义在复兴中对自由主义的批判，是对新公共管理理论与运动的民主共和取向批评，因为新公共管理理论正是一种自由主义行政观。因此，取代新公共管理理论的必然是共和主义的行政理论。新公共服务理论、公民治理理论、后现代行政理论正是在此背景下诞生出来，去担当行政共和主义所赋予的历史使命。以致与当代共和主义话语一样，这些理论也充斥着共同体、自由、平等、自治、公民身分、公民参与、公共利益、公民美德、公民义务、协商对话等共和词汇。特别是登哈特明确表达了其理论的共和主义渊源，虽然他未具体化为公共治理的制度模式；相反博克斯的公民治理理论则将其初步建构了起来，与登哈特的新公共服务理论形成互补之势。博克斯拒绝忽视公民参与价值的自由主义，否定忽视保护个人利益的社群主义，无疑暗示了对共和主义的理论偏好。
博克斯的公民治理因共和主义的复兴而产生，在思想和内容上不可避免渗入“共和”精神；公民治理遵循天下为公的根本共和原则，体现着“共有”、“共治”、“共商”等共和理念。“共有”，指公民对于其共同体的共和权利，共同体为所有公民共同所有。因此，在公民治理理论中，共同体与“共和国”一词的原始涵义相同，也指“共同的事业”、“共同的产业”。公民在共同体内享有对共同体的共和权利，公民治理才有得以可能发生的前提和基础；共同体为某个或某些人、组织、团体私有，公民必然沦为与公共治理相对立的奴役对象。“共治”，指公民对共同体的共同管理权，共同体各成员、组织、团体都享有参与共同体治理的共和权利；只要为共同体治理本身所允许，所有可能的利害相关的公民，都可以而且应该参与共同体公共事务的治理。共同体治理为少数人、组织、团体所垄断，利害相关的公民就将排除在治理之外；这正是传统统治型或授权型的治理范式，将共同体治理与公民权利对立起来。“共商”，指共同体治理的共和方式，利害相关的公民协商合作共同治理公共事务。公民治理体现着“和”的理念和精神，客观地要求共同体各成员、组织和团体放弃暴力、武备和强权。公民治理担忧的问题恰恰在于，那些有影响力的人物在社区事务中声音响亮，操纵了公共政策议程，以至于一般的公民被排除在有意义的参与之外，从而偏离公民治理的共和宗旨与目的。所以，公民治理理论若非从其共和主义的母体进行审视，不可避免迷失在行政学历史中前进的方向。
博克斯根据共和的理念与精神，重新定位社区共同体中的利害相关者，而创造公民参与社区治理的合作模式，如表一所示：
该模式由公民、公共服务职业者、代议者三者共同组成，从而用“公民中心”治理模式取代过往的“官僚中心”行政模式，实现了公共管理范式的历史跃迁。在社区共同体的治理中，公民是公共事务的积极参与者，有能力行使自身公民资格的“治理者”，而非单纯“投票人”或消费者；代议者是鼓励公民参与治理的协调者和辅助者，而非替其做出决策的专制者和独裁者；公共服务职业者是激发公民参与的引导者、促进者、服务者，而非控制者、操纵者、支配者。公民治理理论最引人注目的地方，在于鼓励公民对公共事务的参与、执行和监督。这恰恰是新共和主义所强调的积极公民观，是对长期以来行政自由主义消极公民观的反叛。倘若说公共行政学的产生，使得行政独立出来而获得与政治同等地位；那么公民治理理论的兴起，则使得公民独立出来而获得与政治、行政同等的地位。从此，公民与政治、行政一起共同治理社区共同体，公共事务的治理不再仅仅是政治和政府专有的事务。
公民治理理论开创了一种新的公共管理模式，它在强调公民平等参与公共事务的同时，尤其建构了公民得以参与社区治理的制度结构，如图一所示：
这个结构包含协调委员会、公民委员会、公民、公共服务职业者四个治理主体。由民选产生的管理当局，扮演协调委员会(The Coordinating Council)的角色，而非社区议题的“中心的决策者”；其任务是将社区议题委托给各公民委员会(CitizenBoards)，并听取各委员会的建议，肯定或修正他们的工作，以实现社区的总体目标。由公民自己申请加入的公民委员会，是公民治理结构的重要组成部分，负责社区警务、消防、公共设施、公园等公共事务的决策与执行。每一个委员会只负责一定范围内的工作，成员可以选择且有一定任期。这些组织将公民引入公共事务的决策和执行过程，用同一种声音与政府和政治家对话，要求他们倾听自己的声音，接受并采纳他们的意见。在地方政府讨论与其利益密切相关的议题时，他们作为一个团体的力量影响和左右讨论的最后结果。因此，公民委员会在向政府的相应部门反映普通民众的呼声、提供政策制定的意见和建议、监督政府运行方面起着重要作用。公共服务职业者由主要控制公共官僚机构，转变为帮助