论行政决策与运筹方法的引入
摘 要:行政决策是公共行政的核心,是执政者政治意志、管理意志的集中体现。如何提高决策质量和决策效率,保证良好的政策效果和执行效果,是各级公共行政组织和行政决策者十分关注的问题。应当综合运用现代科学的优秀成果和技术手段,在科学预测的前提下,采用运筹学方法,为实现确定的目标,从各种备选方案中做出最佳抉择,以获得最佳的或满意的效果。
关键词:行政决策;科学化;层次分析法
中图分类号:D63 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0050-03
行政决策是一个复杂的社会过程。什么是行政决策?自20世纪40年代以来,有关行政决策的研究越来越多地受到行政管理学家们的重视,形成了多种理论学派的行政决策学说。这些理论和学说分别以自己的理论假设作为理论前提,对行政决策做出了各具特色的解释。总括中外前人的研究成果,我们把行政决策定义为:行政决策是指政府针对政府职能,具有公共事务以及公共权威性质的决策。今天,无论在西方国家,还是在发展中国家,行政决策对于社会发展、推动社会进步都起着决定性作用,它是政府公共管理的核心和关键环节,它直接关系到政府的行政效能和权威,乃至国家的稳定和经济的繁荣,这一点对于转型时期的中国来说尤其如此。所以,行政决策如何科学化是各国政府普遍关注的问题。
一、我国行政决策发展现状
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动,不论是从其管理对象,还是从其管理的目的和结果看,其重要性都是任何其他公共管理活动不可比拟的。科学化是对现代公共行政的普遍要求,作为公共行政中心环节的行政决策起着举足轻重的作用,其必然要符合科学化的要求。正是鉴于行政决策的突出作用,在当前经济社会转型,政府职能转变的新形势下,研究如何加快我国行政决策科学化步伐,改善我国的行政决策机制,提高行政决策制定和执行的质量,具有十分重要的现实意义。
行政决策科学化是我国社会主义市场经济发展的内在要求,也是当前我国推进依法行政,建设法治政府的必然要求和重要内容。行政决策科学化关系到行政管理的成败,关系到国家、社会以及各项事业的兴衰;行政决策科学化决定着社会发展的方向和速度,影响着社会的秩序和安定;行政决策科学化对提高行政效率具有决定性作用。它帮助政府在最短时间内进行最优决策,提高行政效率。特别需要指出的是,行政效率包括时间效率和成本效率,当行政决策面对社会福利、社会救济、社会保障等社会公共事业时,它的成本效率是不予以计算;行政决策科学化是达到行政决策预期目标和良好效果的前提。任何决策都是为了实现一定的预期目的,任何决策也都会产生或好或坏、或理想或不理想的效果,所以,行政决策要达到预期目标和良好效果,必须使行政决策科学化,才能保障他们的实现;行政决策科学化是政府树立良好形象的保障。政府形象是一种特殊的社会资源,它虽然不是实实在在客观存在的,但对政府影响力却起着非常重要的作用。社会公众对政府价值标准、战略目标、是否廉洁、政策是否民主科学、高效与否、领导者素质、公务员行为规范程度乃至政府建筑物等诸因素印象,是通过政府向社会公众颁布和实施的一些政策来对政府定义的,所以行政决策的科学与否对政府能否树立良好形象起着至关重要的作用。
1980年,邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,揭开了我国政治体制改革的序幕,同时也是对传统行政决策体制的一次集中、深刻的批判。1986年7月31日,万里同志发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话,首次系统阐述了加快决策民主化和科学化制度建设的重要性和紧迫性。党的十六大报告指出,“正确决策是各项工作成功的重要前提。”党的十六届四中全会《决定》明确要求:“完善重大决策的规则和程序。”2004年3月国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》,也明确提出健全行政决策机制、完善行政决策程序和建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度的目标和任务。可见,我们党和国家一直高度重视行政决策科学化问题,并把它当作政治体制改革及社会主义民主政治建设的重要内容、目标和任务。
我国行政决策所带来的成绩与效益令世界关注。主要是在以下四个方面成绩突出:一是行政决策程序科学化趋势。中国的早期行政决策,没有科学程序,完全靠领导个人拍脑袋、想办法,随着社会的不断发展,行政决策需要改变现状,提高行政决策效率,中国向西方学习,引进了一些先进理论和好方法,逐步开始建立和健全行政决策科学化程序;二是行政决策民主化趋势。当今的行政决策,在决策过程中应与社会公众保持密切联系,最大限度的让民众参与决策,使人民群众能够通过各种有效的信息渠道,充分表达对各种行政决策方案的意见和建议,达到决策体制符合民愿,决策目标体现民情,决策方式考虑民力,决策过程尊重民意,决策结果顺应民心,最终实现最广大人民的根本利益;三是新型机构辅助决策趋势。中国行政决策不再是独断式,一人说了算,出现了多种声音并存和科学化论证,并出现了一些新型机构来辅助决策,这些新型的辅助机构成为行政决策中不可或缺的一部分;四是行政决策评定标准趋势发生转变。原来的行政决策判断标准正在向是否有利于中国经济发展和人民大众的公共利益转变。
二、中国行政决策存在的弊端及原因
正确的行政决策,使中国经济高速发展,人民生活水平不断提高,取得了一定的成绩,但中国尚未建立起与中国市场经济相适应的、现代化的行政决策体制,离科学化的行政决策目标,尚有较大距离,主要存在以下问题:
(一)行政主体方面。即依据法定程序授予而拥有行政决策权的行政决策者。因此,行政决策的主体只能是具有管理国家公共事务行政权的组织和个人。当前中国民间流传的一句 “三拍”,即“决策前拍脑袋,决策中拍胸膛,决策后拍屁股走人”,形象地描述了由于事前无责任制度约束而导致随意决策和事后决策失误责任追究的缺失。
1.行政决策体制不健全。(1)行政决策程序没有严格的法律规定。我国传统的公共行政“重实体,轻程序”,导致目前行政决策程序化程度不高,行政决策程序设计不科学,同时这也是行政决策失误多,官员产生腐败的一大诱因。(2)权责不一致现象突出。行政决策责任不明确,决策责任和决策权力相分离,常常是“集体决策,集体负责”,面对重大紧急问题时,集体讨论,议而不决,决而不行,责任无人承担,导致错过了处理一些突发问题的最佳时机。
原因在于:
①行政决策责任观念淡薄。表现在:一是有人认为,如果行政决策者的主观动机是好的,并没有从决策中获利,即使行政决策失误也只是由于经验和学识问题,不应该为此承担责任。二是中国现在处于转型期,很多的事情并无先例可循,只能是实验性的,试验难免会有失误,失误同时也是改革成功的代价,是必要的也是可以原谅的。
②现有的责任规定不明晰。在《中国共产党党章》中规定,党的纪律处分有五种:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。严重触犯刑律的党员必须开除党籍。留党察看的党员,确已改正错误的,应当恢复其党员权利;坚持不改的,应当开除党籍。对于行政决策失误是否给以纪律处分,没有说明。《宪法》规定了撤销和罢免,但却没有给出相应的程序性规定。《地方组织法》关于撤销和罢免的规定与《宪法》类似。《中华人民共和国公务员法》规定,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照本法给予处分,处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。该法第五十三条规定的纪律,不得从事十六种行为,但并无列出行政决策失误应如何处分。