摘 要：构建以公众满意为导向的城市发展质量评价体系，可以分别沿着公众满意属性、公众需求强度和公众满意级度3个维度展开。论文提出了运用公众需求调查与专家系统分析相结合的方法确定公众需求结构以及指标群简化和提炼的思路。而后，论文就公众需求强度一指标賦权以及公众满意级度一评价标识问题进行了分析。
关键词：公众满意；城市发展质量评价；满意属性；需求强度；满意级度
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2007)06-0087-07
城市发展是为了让公众的生活更美好。以公众满意为导向，提倡公众的广泛参与是现代公共管理模式的重要特征。开展以公众满意为导向的城市发展质量评价可以体现城市服务于公众、方便于公众以及造福于公众的根本属性。但是，将这些理念运用到评价实践中面临着一些技术难题，例如，对于“城市发展质量”这一模糊概念，如何将公众分化而散乱的认知提炼为评价指标，并将其转化成具体的可测量指标?再如，如何确定各指标的相对重要程度?如何标识公众对于城市发展质量的满意程度?本文根据公众对于城市发展质量的需求结构特点，按照系统工程的概念和思想，从解析城市发展质量评价体系的三维结构人手，就这些问题展开讨论。
一、指标体系的三维结构
建立以公众满意为导向的城市发展质量评价体系，其最终目的在于以公众满意为衡量标准，对城市发展的各项举措及其结果进行绩效评价，并据此改进工作。因此，建立评价体系应坚持以下原则：体现以公众满意为宗旨的城市发展目标、指标应包容评价主体对城市发展质量表达的多方面要求、评价模型可用于定量分析、评价模型应具有高度的集成性、规范性、可操作性及可改进性。
所有的评价体系都是由指标群以及指标之间的因果关系构成的。因此，构建体系的核心工作有三项：指标群聚类(指标选取)、赋权和确定评价级度，其相互关系可通过图1来理解。
图1描述的是城市发展质量评价指标体系的三维结构模型，其中X轴对应的是公众满意属(PS Attributes)的集合，指的是公众对于政府工性(PS Attributes)的集合，指的是公众对于城市发展需求的不同侧面，即公众满意项目。提炼到指标体系中可以成为各级指标；Y轴标识的是公众满意级度(PS Measurement)，指的是公众对于城市发展质量不同侧面给出的满意程度评价；Z轴显示的是公众需求强度(Public Demand Inten-sity)，指的是城市发展质量各侧面在公众心目中的重要程度，体现在评价体系中就是各指标的权值。以公众满意为导向构建城市发展质量评价体系可以沿着这三个维度展开。
二、公众满意属性集合——指标选取
评价体系的基本构成要素是各级指标。因此，指标选取是构建指标体系的第一步工作。笔者认为，指标选取可以分别从公众角度和专家角度出发，穿插进行，最后形成综合一致的看法。这样做的好处在于：一方面可以更深入地了解公众的需求结构；另一方面又可以充分利用专家学者既有的经验和专业知识。从而尽可能地保证指标集的科学性、有效性和集成性。
1 公众需求调查
从公众角度出发开展需求调查，主要目的在于了解公众对于城市发展质量的关注重点，归纳出综合和分化的公众满意属性。为保证研究的科学性，在形成指标群的时候，可以将来自公众的信息作为专家系统分析的参考资料。当第二轮专家系统调查开始时，公众信息作为重要的验证和补充信息，连同第一轮专家系统调查的统计结果一并提供给专家系统内的所有成员。
对于具体的城市发展侧面，不同阶层或群落的公众关注重点可能大相径庭。譬如，在某些社区，公众最为关心的是文化教育设施的完备程度和教育水平的高低；而有些社区的公众则更注重公共安全；还有些社区则将公共交通和购物的便利程度放到关注的首位。美国行政学会会长Marc Holzer认为“公众在决定评价项目时应有一个相同平等的声音，评价系统要处于最佳工作状态，是将精力集中于那些最需要监督控制而对于公众责任又甚为重要的基础项目”。因此，在进行公众需求调查时，既要考虑样本的广泛性，也要善于识别和把握绝大多数公众最为关心的问题。
公众的广泛性决定了公众视角的多样性，也决定了公众需求结构的复杂性和难以确定的特点。需求结构是有待实现的结构，现实中并不存在，构造过程中难以避免推测性、估计性和不确定性。针对这一特点，运用日本质量管理专家Shigeru Mizuno和Yoji Akao(赤尾洋二)提出的质量功能展开法(Quality Function Deploy-ment，简称为QFD)是把握公众需求和拟订公众需求结构的一种较为有效的方法，它用KJ法整理、分析公众需求，并将其转化为城市发展质量评价指标。但是，QFD方法过多依靠经验和直觉，偏向于主观感性，在分析中缺乏定量基准，而且在处理信息量增大的情况下很难操作。在QFD方法的基础上，质量需求定量分析法，也可用来求解公众对城市发展质量的需求结构。另外，考虑到公众需求信息所具有的模糊化特点，亦可运用模糊聚类方法(Fuzzy Cluster Analysis)对公众需求信息进行聚类分析，据此确定公众对于城市发展质量的需求结构。
2 专家系统分析
在从公众角度出发分析公众需求结构的同时，还应从专家角度出发筛选评价指标。具体可采取四轮专家系统调查(德尔菲，Delphi)方法，专家调查系统主要由来自高校、科研机构等第三方机构的学者和专家组成。
城市发展质量评价体系作为一个复杂系统，其内涵因各方面专家关注角度不同而异。按照德尔菲法的基本原则，鼓励系统内所有专家评议自己和他人的结论，在互不交流的背景中独立做出评价，这样可以防止将某一意见归属任何个人，并使专家在看到系统反馈意见之后修改先前的意见。工作组提供用以说明研究目的的相关背景材料后，专家系统的所有成员分别建立各自的城市发展质量评价指标群。在此基础上，工作组成员对同类要素进行归纳，保留存在差异的要素供专家讨论，并将结果反馈给专家。经过四轮调查，专家调查系统成员对形成的指标群逐步达成共识后，可获得最终的指标群。
3 指标群的简化和提炼——指标体系的合成
城市发展质量的每一侧面均由一系列的指标因子构成，从中选取最具代表性的指标是建立指标体系的基础。另外，城市发展取决于诸多因素，牵涉到多个部门，具有综合性特征。因此，简化和提炼后的指标集必须能够集中并有效体现城市发展质量的各个侧面。以政府公共服务为例，ACSI(American Consumer Satisfaction In-