基于整体性治理的京津冀养老服务协同发展路径研究
[摘 要]养老问题不仅是民生问题，而且是重要的经济问题、政治问题、社会问题、文化问题，需要政府和相关社会主体统筹应对。京津冀养老服务基于一个整体框架下协同发展，从缓解大城市养老压力和为公民提供更优质的养老服务两方面考虑，协同优化三地养老服务供给。整体性治理的根本目的是通过不同地区、政府部门以及公私部门之间的协调整合，实现资源优势互补，从而提供满足公民生活需求的高效公共服务。基于整体性治理理论，加快京津冀地区养老服务协同发展的步伐，打破政策性壁垒、破除地区本位主义、促进公私合作、实现资源共享是破解京津冀养老服务协同困境的必然选择。
[关键词]整体性治理;京津冀;养老服务;协同发展
中图分类号： D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）01-0071-08
实现京津冀协同发展的前提和重要保障就是民生问题的解决。养老问题不仅是民生问题，而且是重要的经济问题、政治问题、社会问题、文化问题，需要政府和相关社会主体统筹應对，以更加积极科学的态度应对人口老龄化。京津冀养老服务必须基于一个整体框架下协同发展，从缓解大城市养老压力和为公民提供更优质的养老服务两方面考虑，协同优化三地养老服务供给。京津冀地区应基于高效的养老服务协同发展机制，整合资源，共同发力，在养老服务问题上形成一个双向的供需链条，织密京津冀养老服务协同网。
一、 京津冀养老服务协同发展的背景及必要性
整体性治理的核心问题是协调和整合，根本目的是促使政府更有效率地向公众提供公共服务，满足人民的生活需求。京津冀养老服务的协同发展必须做到以公民为本，以服务为基础，以养老需求为导向，三地协力朝着满足公民养老服务需求，提高京津冀养老服务质量的共同目标努力。
（一） 京津冀养老服务协同发展的理论背景
整体性治理的理论建立在两个背景上：一是盛极一时的新公共管理的衰微;二是信息技术的发展，即数字时代的来临[1]。整体性治理理论是顺应理论发展和实践需要的新治理范式，有针对性地应对新公共管理运动所导致的部门化、碎片化和复杂化的难题。“以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务的政府治理图式。”[2]
整体性治理的概念最早由安德鲁·邓西尔提出，该理论的主要代表人物是佩里·希克斯，他对整体性治理理论进行了详细论述。希克斯指出，整体性治理就是政府机构组织通过充分沟通与合作，达成有效协调和整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动[3]。希克斯认为协调是克服棘手问题与碎片化治理及整体性治理成功与否的关键所在，协调主要运用“求同”和“化异”两个手段。在组织关系层面，协调强调部门间的沟通和交流，减少无序竞争;在组织运行过程方面，协调强调行为和目标的一致性。整合是指要求各组织从全局出发，在行动上达成一致，强调不同部门之间，同一部门的不同层级之间以及公私部门之间进行组织框架与形态层面以及技术路线与制度层面的整合。
“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”[4]京津冀养老服务协同发展是在缩小养老服务供需缝隙的同一目标下，力图使三地提供整体的而非分散的养老服务，使养老服务供给最优化。整体性治理理论的价值取向和指导措施契合三地养老服务协同发展的目标导向和实践要求，指导京津冀地区在人口老龄化形势严峻、资源分配不均、养老服务水平参差不齐的困境中，通过协同合作、利益共享激发新的发展活力。
（二）京津冀养老服务协同发展的政策背景
京津冀养老服务协同发展是党中央倡导的京津冀协同发展国家战略在民生领域的重要体现，此举既能提高三地的养老服务水平，又能缓解京津的养老压力，拉动河北的经济发展，更为其他地区协同提高养老服务水平提供重要范例。《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号），从顶层设计上将养老服务业的发展纳入国家战略。《京津冀协同发展规划纲要》标志着京津冀协同发展正式拉开帷幕。2015年11月6日，三地签署的《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》旨在疏解北京的非首都功能，推动基本公共服务均等化，为京津冀养老服务协同发展提供了政策前提。协议确定了包括河北燕郊燕达国际健康城、河北高碑店养老项目和天津武清养老护理中心在内的三家“京津冀养老协同发展试点单位”。2016年6月，北京、天津、河北三地民政部门共同签署《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016年-2020年）》，提出要重点加强由基本养老功能衍生的养老产业协同和相互输出，引导京津社会资本向河北养老服务领域流动。同时，构建环京津健康养老产业圈，重点打造一批环首都大健康产业聚集区，推动北京市养老政策外延[5]。2017年11月，《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》决定增设张家口春雷老年公寓、沧州青县康泰养老护理中心、廊坊三河市五福托老院等6家养老机构作为新的协同发展试点机构。至此，共形成9家京津冀养老服务协同发展试点机构。政策的推行和试点的开展为京津冀养老服务协同发展提供了首要保障，后期京津冀全范围的养老服务协同发展还面临着多种考验。
（三）京津冀养老服务协同发展的必要性
1.释放京津两地人口养老压力。截至2016年底，北京市60岁及以上户籍老年人口约329.2万人，占总人口的24.1%，老年抚养系数持续攀升，2016年底高达38.1%，意味着每百名劳动年龄（15岁～59岁）人口至少需抚养38位老人[6]。北京市人口老龄化、高龄化趋势加快，老年人口失能率攀升，户籍人口老龄化程度已居全国第二位。沉重的养老负担势必减慢北京市疏散非首都功能的步伐，合理整合利用天津市、河北省的养老资源，是解决北京市养老难题的必由之路。