从政策管理到依法管理的历史性转变
内容提要：以《宗教事务条例》颁布实施为标志，我国初步构建了以宪法为核心，包括基本法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章等为主要形式的宗教法律基本框架，为2010年中国特色社会主义法律体系的形成做出了重要贡献，宗教工作实现了从政策管理到依法管理的历史性转变。作为我国第一部宗教事务方面的综合性行政法规，将党的政策主张法律化，将国家的宪法原则具体化，《宗教事务条例》确立了我国宗教事务管理九个方面的基本制度。
关键词：宗教事务条例 法律法规 依法管理 基本制度
作者简介：王爱国，云南省宗教事务局副巡视员。
《宗教事务条例》及相关的法律法规，主要涉及社会管理中的宗教领域，涉及宗教信仰表达的相关活动及其管理，是一个敏感、特殊和复杂的领域。宗教立法则是世界各国政府社会管理中的一道难题。中国共产党人在尊重和保护宗教信仰自由的社会实践中，经历了20多年的立法探索，制定并颁布实施了《宗教事务条例》，中国的宗教事务管理走向了法制化轨道，实现了从政策管理到依法管理的历史性转变。以《宗教事务条例》颁布实施为标志，我国宗教事务管理基本上实现了“有法可依”，构建了以宪法为核心，包括基本法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章等不同层次的宗教法律框架，为2010年中国特色社会主义法律体系的形成作出了重要贡献。
《宗教事务条例》的发布及其意义。2004年11月30日，温家宝总理签署国务院第426号令，发布了《宗教事务条例》。《宗教事务条例》于2004年12月19日见报，2005年3月1日起正式施行。《宗教事务条例》的发布和实施，在国际社会引起了广泛关注，国内宗教界也引起强烈反响，纷纷表示热烈拥护和支持。该条例实施六年来，各级党政领导、广大宗教界人士和信教公民的法律意识、法制观念普遍增强，宗教团体和宗教活动场所建章立制、依法依规开展活动，都取得了重要进展。实践证明，经过多年调研论证制定的《宗教事务条例》，在保护宗教信仰自由、规范宗教活动的同时，对政府管理宗教事务也进行了规范，为政府有关部门在宗教工作中依法行政、依法管理提供了重要的法律基础，充分体现了我国宗教事务依法管理的历史性进步。在《宗教事务条例》制定过程中和颁布实施后，国家在制定和修订其他法律涉及宗教方面时，都注意遵循宪法原则以及相关的政策法规，增加和补充有关宗教方面的规定，我国的宗教事务管理纳入了法制化、规范化、制度化轨道。2010年4月10日，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉在《宗教事务条例》实施五周年座谈会上指出：《宗教事务条例》确立了宗教事务基本法律制度，标志着我国宗教工作由主要依靠政策管理宗教事务向依法管理宗教事务转变，开启了宗教工作的新阶段。《宗教事务条例》作为我国第一部宗教事务方面的综合性行政法规，将党的政策主张法律化，将国家的宪法原则具体化，确立了我国宗教事务管理的基本制度，反映了党和政府在新的历史时期对宗教关系和宗教发展规律的深刻认识。
一、《宗教事务条例》制定过程与立法宗旨
《宗教事务条例》的起草，历时长达6年，在我国立法史上是比较长的。其间，经过了广泛论证和慎重研究。2001年，《宗教事务条例(征求意见稿)》提交全国宗教工作会议讨论。2002年《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》中，明确提出要加快《宗教事务条例》的制定。2003年11月中央政治局常委会研究宗教工作时，胡锦涛等中央领导同志要求《宗教事务条例》要选择适当时机尽快出台。为此，国务院法制办、国家宗教局做了大量调研论证，广泛征求社会各有关方面的意见。国务院法制办、国家宗教局多次召开宗教团体座谈会，征求五大宗教团体负责人以及信教群众代表的意见，约请宗教、法律、人权方面的有关专家学者进行专题论证，同时考察研究了国外宗教立法的有关情况。修改稿形成后，再次征求中央有关部委和10个省、自治区、直辖市人民政府的意见。2003年11月，根据各部门、各地方对修改稿提出的意见，形成了《宗教事务条例(草案)》。2004年7月7日，温家宝总理主持国务院常务会议审议并原则通过了《宗教事务条例(草案)》。根据会议精神，国务院法制办、国家宗教局对《宗教事务条例(草案)》再次作了修改。2004年11月30日，温家宝总理签署国务院第426号令，正式发布了《宗教事务条例》(以下简称《条例》)于2005年3月1日起正式施行。
作为一个无神论的执政党，高度重视一部宗教事务行政法规的制定，不是要去限制宗教或是消灭宗教，而是表明中国共产党人将以法律规范的形式，保障公民的宗教信仰自由，保障宗教界和信教公民的合法权益。因此，《条例》“第一章总则”开宗明义地提出立法宗旨：“保障公民的宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理”。这三句话简洁明了，有着鲜明的法律路径。根据这一立法宗旨，《条例》对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务作了明确规定。也就是说《条例》的各项规定，主要是调整宗教与社会其他方面的利益关系，保障公民的宗教信仰自由，维护宗教团体、宗教活动场所的合法权益，维护信教与不信教公民的团结，维护社会的和谐稳定。
二、《宗教事务条例》确立的基本制度
《条例》共7章48条，包括总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教财产、法律责任和附则，从九个方面确立了我国宗教事务管理的基本制度。《条例》中对一些具体问题的规定，采用了“转致”的立法技术，与其他有关法律法规相衔接来处理。因此，研究《条例》所确立的管理制度，要结合相关的法律法规，才能完整的理解宗教事务管理的基本制度。
(1)宗教团体登记制度。根据我国国情，参考一些国家的做法，《条例》规定，宗教团体与其他社会团体一样，按照《社会团体登记管理条例》进行登记和活动。《条例》规定了宗教团体按其章程开展活动、认定教职人员、申请设立宗教活动场所、编印宗教内部资料出版物、组织宗教集体活动、举办宗教院校、选派和接受宗教留学人员、开展对外友好交往、兴办公益事业、接受组织的个人捐赠等方面的权利和义务。对宗教团体的管理，我国是实行双重负责管理和分级管理相结合的制度。按照《社会团体登记管理条例》规定，民政部门主要负责宗教团体的登记管理，宗教事务部门除了配合民政部门做好登记管理工作外，要监督指导团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动。民政部门和宗教事务部门对宗教团体的管理是一个有机的整体，但在工作中各有侧重，宗教事务部门侧重日常业务管理，民政部门主要进行宏观管理和执法监督。分级管理制度，是指宗教团体分别由各级人民政府有关部门管理，也称作属地管理原则。我国的宗教团体没有行政级别，相互之间也没有隶属关系，都是平等的民事主体。全国性宗教团体与地方性宗教团体之间，在教务工作上存在一定的指导关系，但不能形成垂直领导关系。
(2)宗教活动场所管理制度。《条例》将宗教活动场所分为寺院、宫观、清真寺、教堂和其他固定宗教活动处所两类。“其他固定宗教活动处所”，是指除寺观教堂以外、供信教公民经常进行集体宗教