食品安全法之省思
[摘要]食品安全是消费者对国家和生产者最低限度的要求,事关国民整体素质以及社会稳定大局。但现实中由于种种原因食品安全问题非常严重,相关立法也存在隐忧,因此,应加强食品安全的宣传教育,完善食品安全的相关立法。
[关键词]食品安全;食品安全法;消费者保护
[中图分类号]D923.49[文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234(2010)02 — 0075 — 02
民以食为天,食品是人得以生存、发展的生活必需品。食品安全是消费者对国家和生产者最低限度的要求,事关国民整体素质以及社会稳定大局。在一系列食品安全问题的催生下,2009年2月28日《食品安全法》经过重大修改予以通过,并于2009年6月1日正式施行。随后,7月20日《食品安全法实施条例》公布实施,此外国务院各相关部门正在为统一食品安全国家标准而努力。2010年伊始,再度思考食品安全这个关系广大消费者福利的课题,审视食品安全法,我们要保持开放、务实的态度。
一、食品安全问题的含义
根据世界卫生组织(WHO)在《加强国家级食品安全性计划指南》(1996)的定义,食品安全是指对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者身体受到伤害的一种担保。我国食品安全法第九十九条规定,食品安全指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。基于此,笔者认为要准确把握食品安全的含义,我们需要明确以下几点:首先食品安全贯穿于种植、养殖、加工、包装、运输、存储、销售、消费等所有环节;其二,判断依据主要是国家相关标准,辅之以营养要求;其三,既着眼于现在,又关注于未来,不允许对人体健康有任何潜在或可能的危害;最后,由于经济发展水平的不同,发达国家的食品安全主要指因技术进步引发的转基因或新食品的安全,而发展中国家由于市场经济发育不成熟,非法生产、有毒有害、假冒伪劣的食品较多。据此我国食品安全法对上述食品问题一并规制。
二、西方发达国家食品安全立法中的消费者保护概况
美国早期就形成了将食品与药品安全统一监管的机制。1906年清洁食品运动的兴起促使第一部《食品和药品法》通过,此后食品和药品安全立法日趋完善,无不以保护消费者利益为出发点和归宿,并且由国会授权的食品和药品管理局(FDA)、美国农业部(USDA) 所属的食品安全检验署(FSIS)、动植物卫生检验署(APHIS)以及联邦环境保护署(EPA)等负责监督和落实,充足的人力、资金投入到保护消费者、维护公众健康的工作中。同时,总统还专门配有消费者事务特别助理(Special Assistant for Consumer Affairs to President),对总统决策提供与消费者保护相关的咨询。①
欧盟则在自身的发展理念中将消费者保护作为经济发展、社会创新和融合的推动器。1999年健康和消费者保护总司(DG SANCO)成立,负责消费者保护事务,将消费者保护与食品安全监管相分离,确保食品最高可能的安全。②2001年发布《食品安全白皮书》后,2002年《通用食品法》作为欧盟食品的基本法正式颁布,几经修订于2006年正式施行,并建立欧盟食品安全管理局(EFSA),对食品和饲料的快速预警机制不断得到调整,结合食品追溯制度、标签制度,以及规制新食品、转基因产品的一系列法律规定,有效提高了食品安全统一监管水平。
日本现行《食品安全法》的前身是1947年的《食品卫生法》,为顺应食品安全理念发展、保障消费者利益而历经十一次修改。值得一提的是,日本总理府设有消费者保护会议,审议消费者保护政策,并推进其实施;在经济企划厅也设有国民生活审议会,负责消费者保护基本事务的调查、审议工作。
此外,德国鼓励消费者共同参与食品监管的制度也值得称赞。德国政府建立了专门网站用来发布食品安全知识,听取消费者的建议,使相关部门能及时发现风险。可见在经济发展和消费理念不断更新的今天,加强消费者保护、完善食品安全立法乃是大势所趋。
三、我国食品安全问题的成因分析
需要注意的是,尽管各国均面临食品安全问题的困扰,但在我国特殊文化与时代背景下,食品安全问题还存在特殊性。
首先,缺乏消费者保护意识,因消费能力有别而适用双重标准。其次,消费者缺乏自我保护意识和能力。由于财力、信息上的弱势以及缺乏成本外部化的通道等因素,消费者在选择商品和服务时难以鉴别好坏,防不胜防,一旦出现问题缺乏主体意识盲目跟风,搭便车的想法普遍存在。而制度供给不足所引起的政府监管“空白”、信息发布不及时,又导致消费者有问题不能得到及时反馈和解决,自我保护能力差。第三,相关市场主体“有组织的不负责任①”,行业内部潜规则横行,大多数企业尤其是业内一线企业急功近利,共同欺瞒消费者。由于渊源已久的官商遗风和家长式经济体制,政府总是对国有企业有着特殊偏爱,不公平的市场环境导致不良竞争和不充分竞争同时存在,导致不少经营者转为地下生产,处于完全脱法状态。
四、我国《食品安全法》中消费者保护不足的隐忧
由三鹿事件催生的食品安全法已经以更高位阶的姿态和更为精细的立法技术为食品安全保驾护航,在完善食品安全监管制度、确立安全风险检测评估制度、统一食品安全标准、取消食品免检制度、确立惩罚性赔偿制度等方面有重大进步,加强了对消费者的保护。但结合美国、欧盟等的相关制度,针对我国食品安全问题的特殊性,本法在消费者保护方面仍然存在几个问题。
首先,食品安全教育制度不完善。按照本法第七条、第八条的规定,食品行业协会与新闻媒体要注重宣传普及食品安全知识,同时国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织进行消费者食品安全教育工作,可见立法者对久已忽视的食品安全教育问题提高了认识。但对于弱势消费者尤其是农村、贫困地区的消费者而言,单靠社会自治和公益性宣传远远不够,更需要在消费者食品安全教育问题上明确政府责任,加强政策支持和引导。
其次,缺少专门的消费者事务咨询机构或咨询人员。本法第四条规定国务院设立食品安全委员会作为主要监管机关,但食品安全的技术性、专业性使政府在具体决策中因缺乏消费者保护与食品安全方面的知识而难以决断,这种情况下除了要求相关监管主体加强培训外,还需要借助专门的消费者事务咨询机构的服务。
再次,本法五十三条规定了食品召回制度,对不符合食品安全标准的产品分为生产者主动召回和监管部门责令召回两种方式,但是消费者是否能申请监管部门责令召回呢?本法并没有规定。我们知道消费者在食品安全问题中是直接受害者,感触最深,倘若生产者在利益驱动下不主动履行召回义务,监管部门也因为信息不畅或效率较低错失召回时机,食品召回制度的效用就难以发挥。
第四,依该法规定当发生人身、财产或者其他损害时,生产者为责任主体,且确立民事赔偿责任优先的原则。然而三鹿事件中,在政府主持下二十二家责任企业共同出资建立医疗赔偿基金,并且由责任企业和政府共同承担赔偿责任。不难想象,食品安全事故一旦发生,往往时间紧迫,生产者的赔偿能力有限,而相关政府部门通常也负有责任,如何确保受害人得到及时救助和补偿是个难题也是个重要问题。而该法的规定并不能满足现实需要,而这正是消费者最关心的问题。
五、加强消费者保护的建议
以消费者保护为视角,食品安全法存在上述不足之处,而市场风险的不确定性和不可预测性意味着我们不能仅仅依靠一部法律来推进消费者保护工作。对公众的期待之重,任何一部法律都不能完全承载得起,需要立法、执法及其他相关制度的无间配合。