摘要：新形势下，以“一案三制”为核心的第二代应急管理体系由于自身的局限，已难以满足日趋复杂的应急需求，构建新一代应急管理体系已成为一项重要的课题。文章在剖析了应急管理面临的新形势和现存困境的基础上，论证了新发展理念与应急管理发展的契合性，并以新发展理念为指导思想建构了应急管理发展战略，提出了应急管理发展战略布局：战略核心——驱动应急管理发展的整体创新，战略重点——增强应急管理发展的协调性，战略支撑——加强应急管理发展的系统保障，以及战略导向——提高应急管理发展的开放和共享水平，以推动新一代应急管理体系的发展。
关键词：新发展理念；应急管理；发展战略；应急管理部；综合应急
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）04-0074-011
一、引言
新中国成立以来，我国的应急管理可以划分为两代：第一代应急管理可概括为灾害管理，主要表现为在1949年至2003年“非典”事件期间，在高度集权体系中，单一的政府部门围绕单一災害类型开展的救灾行动；第二代应急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”为核心全面建设的现代应急管理体系，实现了对重大突发事件的统筹管理①。2008年3月5日，时任国务院总理温家宝在政府工作报告中指出“全国应急管理体系基本建立”，标志着以“一案三制”为核心的应急管理体系基本形成。并且该应急管理体系在2008年的南方雪灾、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突发事件中也得到了检验。自2003年以来，我国第二代应急管理体系发展的关键事件如图1所示。目前，我国的应急管理体系已构建了以《突发事件应对法》为核心，《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关单项法律法规为配套的应急法制体系；形成了包括国家总体预案、专项应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次的应急预案体系；建立了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为原则的应急管理体制；打造了涵盖预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节的应急管理机制。应急管理工作逐
步走上了法制化、制度化、规范化、系统化的轨道钟开斌：《回顾与前瞻：中国应急管理体系建设》，《政治学研究》，2009年第1期。。
我国应急管理工作虽然已经有了长足的进步，但是，面对日益复杂、严峻的公共安全形势和社会发展新形势的要求，仍然存在诸多薄弱环节。龚维斌、敖曼：《在社会发展新形势下，加强社会风险防控和应急管理——专访国家行政学院应急管理培训中心主任、社会治理研究中心主任龚维斌教授》，《信访与社会矛盾问题研究》，2017年第3期。在早期的研究中，刘霞等主张进一步完善符合中国国情特点的“一案三制”体系来提高应急管理能力刘霞，严晓：《我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构》，《政治学研究》，2011年第1期。，但随着应急管理实践的深入，对现有的应急管理体系进行修补式的改进已难以适应需求，推动应急管理体系重构和发展的紧迫性越发明显。薛澜较早提出了中国“下一代应急管理”的命题，认为现有应急管理体系面临一系列新挑战，必须尽快加强顶层设计，构建新一代具有中国特色的应急管理体系薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，《国家行政学院学报》，2013年第1期。。在国家安全问题日益突出和国家安全研究不断深入的情况下，张海波认为应急管理与安全治理在理论研究上正走向交叉融合，在制度实践上正走向内外一体，应以总体国家安全观的提出和安全治理的兴起为契机，在安全治理的大框架下推动下一代应急管理建设张海波：《应急管理与安全治理：理论趋同与制度整合》，《北京行政学院学报》，2016年第1期。。今年的十三届全国人大一次会议决定正式组建应急管理部，这是国家在组织体制层面对应急管理发展需求做出的回应。
步入新时代，我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会矛盾和风险伴随着经济社会的转型发展呈现出频发高发、叠加传导等特征，而人民对安全、稳定的需求在日益增长。同时，我国的公共治理体系在不断深化，党的十九大作出“打造共建共治共享的社会治理格局”的重大战略决策，提出“加强预防和化解社会矛盾机制建设”，“健全公共安全体系”，“加快社会治安防控体系建设”等防范化解重特大安全风险的举措，这对当前以“一案三制”为核心的应急管理也提出了更高要求。那么，当前应急管理工作面临着哪些形势变化？应急管理发展存在哪些困境亟待突破？如何重构新一代应急管理体系以适应社会治理的新要求？本文拟对上述问题进行研究和解答。
二、应急管理发展面临的形势与困境分析
（一）应急管理发展面临的新形势
第一，新指导思想的引领。习近平新时代中国特色社会主义思想成为应急管理发展的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，同时也是应急管理发展必须坚持的指导思想。党的十九大报告指出“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。五大新发展理念作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是对中国发展经验和实践的科学总结和理论发展，是对我国发展过程中面临的新情况和新问题的战略性思考，也是我国各项事业发展的具体指南。因此，在新发展理念指导下，审视应急管理问题根源，改进应急管理体系，提升应急管理能力，这是应急管理发展的必然选择，也是一条有效途径。党的十九大报告还强调“全党要深刻领会新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，在各项工作中全面准确贯彻实施”。其中“坚持总体国家安全观”，要求统筹好外部安全与内部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全，自身安全与共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设。应急管理作为我国安全建设的重要内容，必须在该指导思想下进行改革完善，总体国家安全观对应急管理理论与实践都产生了重要影响。