我国铀矿地质勘查工作多元化投资对策初探
[提要] 铀矿是一种非常重要的战略性资源,在促进国民经济增长及国家国防安全方面有着不可替代的作用。文章突出了目前我国铀矿勘查工作多元化投资的必要性,分析了我国铀矿地质勘查工作投资体制改革难的原因,最后提出了我国铀矿地质勘查工作多元化投资对策。
[关键词] 铀矿;地质勘查;多元化投资;对策
[作者简介]苏亚莉(1978—),女,东华理工大学地质资源经济与管理研究中心讲师;马杰(1980—),男,东华理工大学地质资源经济与管理研究中心讲师;( 江西抚州344000)郑志军(1978—),男,中国光大银行南昌分行经济师。(江西南昌330045)
铀资源是一种重要的战略资源,在国民经济建设中具有特殊的战略地位。随着核技术的不断发展,铀资源被世界各国广泛应用于军事、经济和社会生活方面,对世界诸多领域产生了革命性的影响。在成熟市场经济国家里,能源矿产勘查属商业性矿产勘查活动。虽然铀是重要的能源矿产和战略资源,但是所有铀矿业活动都是公开的,只要守法、纳税,并能进行环境保护,进入铀勘业便没有门槛,也鼓励各种性质的资本注入。而目前在我国,对铀矿资源的勘查完全依靠国家投资。随着我国经济的发展,目前铀矿资源的储备已远远不能满足我国未来经济发展的需求,有计划地放开铀矿勘查市场,形成铀矿勘查工作投资主体多元化已提上议事日程。
2008年3月13日,国土资源部、国防科工委联合印发的《关于加强铀矿地质勘查工作的若干意见》(以下简称《意见》)表示,我国将有计划地放开铀矿地质勘查市场,逐步形成铀矿地质勘查工作多元化投入机制。按照“谁投资、谁受益”的原则,进一步理顺铀矿勘查工作权的流转机制。并且允许社会资本投入铀矿勘查领域,享受勘查、开采权益,逐步形成开放有序的铀矿地质勘查新格局。《意见》的印发成为我国铀矿地质勘查工作多元化投资的重要依据。
一、铀矿勘查工作多元化投资的必要性
1.目前我国天然铀储量不能满足未来发展需求
铀矿作为核工业发展的重要物资基础,是军民两用战略性资源,铀矿的保障供给,对于我国国防建设和国民经济发展有着非常重要的意义。国务院通过的《核电中长期发展规划》(2005-2020年),明确核电运行装机容量将由目前的700万千瓦争取提高到2020年的4000万千瓦。中国核工业协会数据显示,中国当前铀开采量仅能满足2020年4000万千瓦发电产能目标所需要的三分之一。按此装机容量计算,铀需求量为7000吨,而目前我国自产天然铀产量仅1000吨。据近年我国向国际原子能机构陆续提供的一批铀矿田的储量推算,我国铀矿探明储量居世界第10位之后,不能适应发展核电的长远需要。因此加大天然铀的勘查工作成为目前的当务之急。
2.我国铀矿勘查工作投资主体单一
目前在我国,一方面铀矿地质勘查工作主要由国家投资,铀矿地质勘查队伍属事业单位,事业费由国家财政拨款;另一方面国家对于天然铀产品生产按军品管理,天然铀产品由国家统一定价收购,总体来看,基本上还是计划经济的管理模式。虽然我国铀矿地质勘查管理体制先后进行了大的调整,形成目前由中国核工业集团公司、有关省市政府分别管理铀矿地质勘查队伍的局面,但在现行的国家政策下,铀矿勘查目前仍由中国核工业集团公司代表国家独家经营。
3.铀矿地质勘查工作投入资金不足
我国铀资源勘查空白区地域广大,但多处于偏远地区,调查难度大;老矿区深部勘查前景可观,但勘查开采成本较高;北方砂岩盆地潜力巨大,但可进行低成本开发的地浸砂岩铀矿比例太少。根据历史经验,要落实1吨铀矿普查地质储量,大体需要投入50米钻硐探地质实物工作量,钻硐探地质实物工作量按1000元/米计算,今后每年探明1万吨铀资源/储量,则需要直接投入地质勘查费用5亿元左右用于找铀工作。从现在到2020年的13年中,需要投入地质勘查费用65亿元左右,仅仅依靠国家财政资金的投入,要实现2020年的4000万千瓦几乎不可能,资金缺口太大。随着经济一体化进程的加快,我国天然铀产品的市场化改革势在必行。
二、我国铀矿地质勘查工作投资体制改革难的原因
1.铀矿勘查工作管理体制不完善
长期以来,我国矿产资源管理主要是以地矿行政主管部门的行政管理为主,国家作为国有矿产资源所有者地位模糊,所有权实际上被专业和综合部门多元分割,所有权管理被使用权管理所替代,因此造成产权关系不清、责任主体不明,管理混乱。
由于从计划经济体制向市场经济体制转变的改革不够彻底,我国现阶段实际处于两种体制并存的局面。政府在这种状况下,还没有找准自己的位置,准确定位政府职能是完善现行铀矿资源勘查投融资体制的首要问题。
2.地勘单位改革不彻底,企业主体地位不明确
地勘单位是我国从事风险勘查的主力军,但是地勘单位的真正独立市场主体资格始终没有到位,依赖政府的惯性尚在,利用资本市场募集风险资本的能力自然有限。1999年4月20日国务院办公厅关于地质勘查队伍管理体制改革方案(国办37号文)要求地勘单位属地化管理和企业化经营。经过这些年的改革,取得了一些成效,但仍然面临许多难题,最关键的地勘单位的企业主体地位没有完全建立起来。
3.缺乏铀矿矿业权市场
资本只有在流动中才能实现其增值的目的,由于矿业是高风险高收益产业,更需要资本的快速、顺畅流转。矿业领域与一般投资领域不同,在我国,矿业资本必须与矿业权资产相结合,以矿权流转为载体才能真正实现其增值。也就是说矿业权流转,表面上是矿业权财产在不同的矿业权人之间流转,实际上也是矿业资本在不同的投资主体之间流转。矿业权市场发育的程度直接决定着矿业资本的流转速度和质量。
我国的实际情况是,我国至今尚未建立铀矿资源的矿业权市场,国家对铀矿资源矿业权拥有唯一控制权。从国外经验看,矿业权市场的培育和发展是矿业融资成功的关键。矿业公司上市融资,依托的是矿业权;矿产资源勘查开发中的买卖选择权协议和联合风险经营协议,矿业权是纽带;矿业公司间的购并,是矿业权在其中起作用;银行贷款,用作抵押担保的还是矿业权。因此,没有一个健全的矿业权市场,融资将成为一句空话。
三、我国铀矿地质勘查工作多元化投资对策
1.理顺管理体制,明确政府职能
随着能源在国家整体战略地位的提高,核电在国家能源结构中地位日益上升,我们应加强我国核资源利用管理机构的作用,提高其行政级别。改变目前矿产资源管理部门、环境保护部门、卫生部门等多家单位管理分散的现状,结束铀资源管理部门因国家行政机构改革而不断变迁的历史。
对铀资源实行国家一级管理,即铀矿探矿权与采矿权的管理依托于所有权,实现一级管理,地方的铀矿管理部门属于派出机构。在国家铀资源管理部门的管理下,对全国铀矿分布类型、品位、开发远景等所有资料进行全面的普查、整理、归类,并及时更新,实现我国铀资源勘查的统一规划。
在铀矿资源勘查工作中,对于铀矿勘查的公益性地质工作应由政府投资,为后续的商业性地质工作打下坚实的基础,使社会资本进入铀矿资源的勘查活动成为可能。同时,在商业性地质工作中,政府应逐渐淡出,让市场承担资源的配置作用。政府在此时的职能应该定位为制度与投资环境的提供和维护者,以及宏观经济的调控者。政府应在制定和执行法律的基础上建立一个公平竞争的市场,使一切经济行为处于市场的调节范畴中。同时,政府还应为市场中的投融资主体做决策提供必要的信息和服务,提高自身的工作效率,维持一个高效运作的市场机制。