公安行政处罚强制执行问题
摘要：公安行政处罚的强制执行，是公安机关履行其职责的具体行政行为，具有难以替代的意义。没有强制执行，公安行政处罚就不会有实效、社会治安管理就会软弱无力、社会秩序将陷入混乱。随着《中华人民共和国行政强制法》的颁布实施，行政强制执行问题已经提上各级公安机关的案头，其中很多法律问题，理论知识和实践操作疑问需要深入学习和讨论。本文将一些法律规定尚不够明确的问题提出来并试图做出必要的解释作为学习、理解和适用强制法的参考。
关 键 词：直接强制执行；公安行政处罚；行政管理；法律制度
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０２－００８８－０４
收稿日期：２０１１－１１－２２
作者简介：朱文瑜（１９５７—），男，浙江长兴人，江西警察学院招生就业处处长，副教授；刘德福（１９６２—），男，江西萍乡人，江西警察学院法律系教授，研究方向为法律理论与法律应用。
行政工作依靠日常管理制度、管理措施、行政强制与处罚决定来运行，也被称为行政工作执行一体化，是保障行政管理持续、高效的制度前提。行政管理指向所有相对人，行政处罚决定针对违反管理规定的相对人，而行政强制措施是针对违法相对人以物理措施排除违法、推进管理、形成有效社会秩序的强有力的过渡性手段。行政处罚决定及其执行则是实现行政管理目标的最后保障。所以，处罚决定一旦做出，就应当依法坚决执行，这是行政管理公共性的要求，也是执法严肃性、执法权威性的要求。
行政处罚强制执行有代履行、执行罚、直接强制三种强制方法。代履行和执行罚，属于间接强制，处罚机关的强制执行和申请法院的强制执行属于直接强制。①间接强制是直接强制的一种变通和替代，直接强制是执行机关直接针对执行对象采取诸如没收、划拨、拍卖或者变卖、吊扣、拆除、停业、取缔等措施的执行措施，具有即时性、物理性、针对性和法律上的排斥力、确定力。
一、公安行政强制执行的界定
公安行政处罚强制执行，是指公安行政处罚决定机关对不履行处罚决定所确定义务的相对人采取执行措施，迫使相对人履行义务或者达到与履行义务相同状态的具体行政行为。这个内涵界定具有复杂的结构，囊括了行政强制执行制度的全部基本要素和主要内容。
一是执行人。通常情况下，行政处罚决定的强制执行人就是作出处罚决定的公安机关。根据我国法律规定和体制运行实践，公安机关在科层制结构中，分为国家公安部、省（直辖）市公安厅（局）、地（州）市公安局和县级公安局，公安行政处罚决定只能以行政区划所在地的公安机关名义作出，公安行政处罚决定的强制执行人也就是做出处罚决定的公安机关。其他专业性质的公安机关，如铁路、公路、民航、水运以及边防、森林、企业和特定的开发园区公安等，各依行政建制所在的独立职能作出处罚决定。一级公安机关所属的业务执行单位，附有条件依法作出的处罚决定（如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第９１条规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定），如果需要强制执行，同样应当以其所隶属的公安机关作为执行人。
二是被执行人。公安行政处罚强制执行中的被执行人是行政处罚的法律责任承担人，但是，实际情况复杂多样。在被处罚人无独立财产，或者是未成年人的情况下，由于被处罚人个人并无单独的财产可供执行，其财产或者为家庭共同所有，或者依赖家人、监护人的财产生活，这种情况下，被执行人仅仅是处罚执行措施的名义承担人，实际强制执行的财产可能是与被处罚人具有法律上身份关系的父母、子女、兄弟姐妹，或者具有共同生活关系的亲友。在法律层面，讨论这个问题并没有意义。然而，法律并不是一种逻辑演算和数学论证，法律的适用尤其是公安行政处罚的执行，必须照应具体的社会生活，需要考虑执法的政治效果、社会效果和法律效果。恰恰是基于这种复杂的状况，《中华人民共和国行政强制法》在法律条款的表述中，没有使用执行机关和被执行人用语，而是用当事人的概念代替。从严格的理论意义上说，在行政实体性质的程序法中使用当事人概念，并不科学，但为了照应实际情况，采用这个用语具有实践合理性。
三是强制执行依据。强制执行依据是强制执行取得合法性的法律凭证，没有这个凭证，就不得强制执行。生效并且有效、需要强制执行的公安行政处罚决定书是强制执行的唯一依据。该处罚决定书是以一级公安机关名义作出的、代表国家履行法定职责的公文文书，其他任何具有类似实体内容的内设机构或者个人所作出的书面材料（如罚款便条），不得作为强制执行依据。相应地，做出行政处罚决定前先行执行的强制，除非法律规定的行政强制，否则，执行在前，决定在后，属于程序违法（个别地方和行业就罚款讨价现象就是例证）。
四是强制执行措施。行政处罚的种类、处罚决定的具体内容不同，需要采取的执行措施也不同。由于执行对象的情况千差万别，需要根据具体的情境选择具体的执行措施。②
二、公安行政处罚强制执行制度的内容
关于什么是制度，国内似乎将其当做常识问题处理，这种不实的风气导致社会生活中对制度一词被滥用，以至于把一些简单的日常活动也称之为制度，如值班制度，集体生活中的值日制度等。其实，制度首先是一种公共资源而且具有稀缺性。德国学者提出：制度是与人的行为相关、与规则相对存在的现象，但规则不是制度，也不是制度的必然组成部分，规则是制度的对象，制度是规则的本体。［１］（ｐ１－２３）我们认为：制度是人们从事社会活动的规则、规范和原则交互作用的系统集成。规则、规范、原则是制度的核心要素，但都不是制度本身。制度是以社会规范为中心的系统集成，因社会关系而具体化为特定的制度。公安行政处罚强制执行制度，是有关强制执行的构成要素、条件、程序、执行替代和执行救济等内容构成的内部协调统一的操作规范和规则的运转系统，它不仅是指纸面上的规范和规则，也包括活的运行状况和效果。
有关强制执行的要素，前面已经有所述及，下面从强制执行的法律层面和实务操作技术层面进行分析说明。其中法律方面的内容包括交付强制执行的条件、程序、执行状态和执行救济；操作技术方面涉及执行替代、执行顺序和具体执行方式。
行政处罚强制执行制度，在我国法律规范和理论研究中一直没有受到应有的重视，还不能满足制度视野中标准化、规范化和精细化的要求，目前仅仅由《中华人民共和国行政强制法》作了相对简单的规定，而一些分散的专用性法律、法规，如警察法、治安管理处罚法和公安法规、地方（公安类）法规中，很难见到有关公安行政处罚强制执行的规定，公安法制理论和业务研讨也很少对公安行政处罚强制执行制度建设展开讨论。所以，公安行政处罚强制执行制度建设是一个全新的课题，这个课题既是公安执法规范化建设推进取得的成就，也是社会对行政执法规范化的新要求和新期待，更是法治化的新难题，需要结合行政强制法的颁布实施不断总结和提炼，促成公安行政处罚强制执行的制度化水平。
三、公安行政处罚强制执行的法律内容
公安行政处罚的强制执行，涉及多方面的内容，主要包括交付执行的条件、交付执行的法定程序及执行状态与执行救济。
交付强制执行的条件。交付强制执行需要具备两个基本条件，一是具有可供执行的法定依据。执行依据是启动执行的前提，也是交付强制执行的必要条件。作为执行依据的文件就是法律上已经生效并且没有失去法律效力的行政处罚决定书。这个行政处罚决定书是一级公安机关代表国家履行公安管理职责对违法行为人所做出的处罚决定，内容是限制被处罚人的某种权利、施加某种义务或者承担特定责任，文书在形式上和程序上具有国家意志性，是依照法定程序形成的公开处理决定，而不是任何内设机构、部门或者个人意志和秘密意思（如处罚便条）；这个处罚决定在形式上有效，而且是已经生效，并且其法律效力仍在持续中，没有被撤销、被撤回、③被变更，也没有因为时间关系而失效终结等。二是交付强制执行的充分条件是公安行政处罚决定需要强制执行。这有两层含义：其一，处罚决定已经确定地超过被处罚人自动履行的时间终止点，并且经过履行催告后被处罚人仍然没有履行处罚决定所确定的义务；其二，该公安行政处罚决定书需要强制执行才能够实现制裁与教育被处罚人的社会效果，达到公安行政管理的目的。