北京市东长安街14号大院的院门上，布满了暗绿色爬山虎，仅露出白色的门牌。门口有武警24小时严守，外人难以入内。偶尔出现几个访民，随即被带走。这里现在是公安部大院。
百多年前，这片地区是清朝翰林院所在地。清王朝倒掉之后，围绕翰林院房产归属，发生了一起著名的行政诉讼案。史料记载中，这是民国时期“国民控告官署”第一案。
是时，旧秩序正在崩溃，新秩序尚未建立。革命党人虽然制定了临时约法，并且规定人民可以起诉政府。但是诉讼程序不明，审理机构也未建立，法律仿如一张白纸。正是从这起争夺翰林院房产的案件开始，古老中国“民告官”法律进程的序幕徐徐拉开。
这是一套完全不同于帝制中国管理国家的机制，其核心在于司法权对行政权的制衡。在西方，英美法系和大陆法系国家对于具体的机构设置并不相同，不同的法学理念所构建起的制度，在引入国中亦引发争论，中国同样如此。
对于古老的中国，如何设计一套让司法权有效制约行政权的制度，百年来跌宕曲折，至今仍艰难前行。
在台湾地区，延续80余年的行政诉讼体制至今仍在不断改良，以适应社会需要。在大陆，施行20余年的行政诉讼法，至今尚未修订，如何革故鼎新，避免因社会动荡而冲击原有法律秩序，使行政诉讼体制获得民众的信任，已是当务之急。
第一案
1912年，清王朝正在瓦解。各种新思潮在这个时代交互影响，行政法学思想是其中之一。
从日本研习法律回来的民国大律师汪有龄，在晚清宣统二年时即已组建了北京法学会。他深感国家法律人才缺乏，于是筹备兴建一所专门培养法律人才的高等学府。此前他向晚清政府申请时碰壁，再向刚刚成立的民国政府申请，获得通过，学校取名为“民国大学”。建校首先要有校舍，他向袁世凯提出利用前清翰林院作为办学之用的申请，也得到了批准。
可是，这个地方已被工商部占用。时任工商部总长刘揆一，早年留学日本并加入同盟会，是当时大名鼎鼎的人物。他拒不让出房产，汪有龄上告京师地方审判厅，要求审判厅判决，将翰林院交归民国大学。
刘揆一闻此大怒，拒绝出庭答辩，仅以工商部公函知会审判厅。原来，在汪有龄之前，国务院已经将翰林院划给工商部使用。刘揆一还认为：“今即假定此案为侵害大学之所有权，亦属行政处分问题。民国尚无行政裁判所，贵审判厅是否有权兼理行政上之诉讼，并无法律规定。”
中华民国临时约法第十条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈述与平政院之权。”由于当时平政院还未建立，刘揆一据此认为，地方审判厅对此案根本没有管辖权。
汪有龄则认为，国务院将翰林院划给工商部是内部行政行为，“对人民不生效力”，且平政院未建立之前，如果地方审判厅没有审判权，“岂非《约法》上所载之权利横被剥夺”？
围绕这一案件，知识界也发生分歧。当时的法学界，既有留学英美人士，也有留学德日者。双方对于到底是专门设立行政法院，还是由普通法院审理，各执一词。
最终，汪有龄在此案中败诉，学校也只好另寻他处兴建，并更名为“朝阳大学”。这所大学对民国时期法律人才的培养影响深远。
1913年，民国第一届国会宪法起草委员会在天坛祈年殿会商。会议对是否设立平政院进行了广泛的讨论，并且进行了表决。中央民族大学法学院副教授宋玲在《清末民初行政诉讼制度研究》一书中记载，536位出席表决的议员中有371人反对设立平政院，平政院方案流产。不过，这部宪法草案尚未提交表决就因政争而夭折。
1914年3月，袁世凯发布大总统39号令——《平政院编制令》，平政院由此设立，直属于大总统，与司法审判机关相互独立，平政院主管行政诉讼，负责察理行政官吏之违法不正行为，就行政诉讼及纠弹事件行使审判权；同时，除审理民告官案件外，平政院还设立肃政厅督察百官，大总统的权力得到加强。随后通过的中华民国约法对于平政院建制予以确认，单独设立行政法院的“二元制”体制也正式确立。
不过，民国初年军阀混战，政局动荡，法制建设迂回曲折，平政院亦时兴时废。
北伐战争前夕，1925年，与作家鲁迅有关的一起“民告官”案件在京师发生。时任教育部佥事职务的鲁迅因为支持并参与学生运动，被教育部开除。随后他将一纸诉状提交给平政院，要求撤销教育部的决定。这一次，原告获胜，1926年4月，鲁迅收到了胜诉判决书，官复原职。
1928年，南京国民政府二次北伐成功，定都南京。1933年6月23日，在今天的南京市中山北路101号，类似于平政院的行政法院成立。不过，行政法院不再直属于总统，而是归司法院管理。
此后，由国民党主导建立的行政法院的体制在台湾地区延续至今。台湾“最高行政法院”官方网站的介绍，将其历史追溯至民国三年设立的平政院。
旧枝新叶
1949年以后相当长的时间里，大陆“民告官”历史是一篇空白页。连年不断的政治运动让法治退出公众生活。混乱之后，为恢复秩序，法律再次受到重视。1978年后，时任全国人大法制委员会副主任陶希晋就曾提出，“我们把国民党的六法废除了，我们要有自己的新六法。”
要立法，首先要有法律人才，但民国时代只留下为数不多的老行政法学家，如张尚、王名扬和龚祥瑞等。中国政法大学终身教授、中国行政法学会名誉会长应松年记得，上世纪50年代他在大学念法律时，用的全是苏联教材，没有行政法课程。早前苏联的法学家也曾来中国教授行政法相关课程，但是反右运动之后，此事便不了了之。
接续知识、培养人才是当务之急。上世纪70年代，大学里的法学教育得以恢复，由司法部主持教材编写工作，时任司法部教育司副司长王珉灿担任主编，张尚担任副主编。应松年毛遂自荐参与行政法教材编撰工作，被从新疆调到北京，从此与行政法结下一生不解之缘。
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