域外行政执法与刑事司法衔接
摘 要：在当今社会，行政执法主体的执法范围已经扩展到了社会的各个领域，而且行政权具有专业性、扩张性等特点，所以在行政执法中经常会遇到超出行政法的归制范围需要追究刑事责任的情事。以美国和法国为代表的两大法系的行政执法与刑事司法衔接机制对我国的法制建设有一定参考意义。
关键词：行政执法；刑事司法；衔接；体制；检察权；平台
中图分类号：D93 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）03-0108-06
一、行政执法与刑事司法衔接的定义
行政执法与刑事司法衔接是指行政执法主体将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件和线索移交给刑事司法主体，刑事司法主体将刑事司法过程中发现的涉嫌行政违法的案件和线索移交给行政执法主体的双向协作机制。行政执法主体根据法律授权采取的管理、许可、处罚等行为称为行政执法行为，行政执法主体主要是各级政府机关。刑事司法行为是指对触犯刑法需要追究刑事责任的犯罪行为采取的立案、侦查、逮捕、起诉、审判、刑罚执行等一系列行为，刑事司法主体包括侦查机关、公诉机关、审判机关等。行政执法权与刑事司法权存在着相同之处和不同之处，相同之处在于“行政权的运作目的在于保障国家法律法规得到遵守，而侦查权的首要目标也是以刑罚法规的具体实现为目的的”[1]，不同之处在于“从目的价值来看，在司法权和行政权的区别中，司法权的目的价值在于追求合法性，行政权则追求合目的性”[2]；两者在行政执法与刑事司法衔接领域取得交集。
二、域外行政执法与刑事司法衔接的概况
在大陆法系国家“为了实现实体正义，检察机关有权要求行政执法主体提交其在行政执法过程中获得的可以做为刑事证据使用的任何信息或材料。” [3]在英美法系国家，具有相关性的信息或材料一般都具有证据资格，除非其属于证据法上的排除范围，所以在这些国家很少有人关注行政程序中获得的证据进入刑事程序的合理性和可行性问题，一个基本原则是，“行政执法主体在一个有效的行政调查中当然可以获得刑事证据，并在刑事诉讼中使用。”[4]
在域外行政执法与刑事司法衔接的实践中，也存在着行政机关与侦查机关“共同调查”的情形： 一种是“联合调查 ”。例如欧盟国家为了使行政程序中获得的证据能够进入刑事程序，而采取的行政机关和侦查机关“联合调查”的方式。在“联合调查”中，侦查机关起主导作用，行政执法主体听从调遣，按照刑事程序法的规定进行。第二种是“联合执法”。例如在我国台湾地区侦查机关与环境机关、税务机关等行政执法主体经常进行“联合执法”，台湾法院在一起关于警察机关与税务机关“联合执法”的判决中认定，“警察与税务稽查人员在未取得被搜查人同意且未持搜查证的情况下，搜查并扣押涉案物品违反了刑事诉讼法的规定，即使事态紧急，也应在事后3日内向法官报告，此种情况下所搜集到的物品的证据能力值得怀疑。”[5]第三种是“平行调查 ”，例如在美国环境犯罪案件的办理中，由于行为人可能同时触犯刑事法律和行政法律，所以行政机关和侦查机关可以同时开展行政调查和刑事侦查，两种同时开展的程序中获得的证据可以共享。
三、美国的行政执法与刑事司法的衔接机制
（一）美国的行政执法机构
作为美国行政执法机构建立基础的联邦宪法是授权制宪法，联邦宪法的权力来自各州的授权，各州在自己保留的权力内自行制定宪法，所以各州行政执法机构权力划分、行使方式也各不相同。上述情况就导致美国各地的行政执法与刑事司法的衔接机制与联邦的行政执法与刑事司法的衔接机制也大不相同，我们只能从联邦的角度来探讨美国的行政执法与刑事司法的衔接机制，才可能有所借鉴。美国行政执法机构有行政执法权的主要有财政部、内政部、国土安全部、司法部、商务部、劳工部、农业部、运输部、能源部、卫生和公共服务部等。在美国，《联邦证据规则》对所有主体收集的所有证据材料都适用，因此，行政机关在行政程序中收集的证据材料如果想进入刑事程序作为刑事证据使用就必须符合《联邦证据规则》的规定，并不得属于证据排除规则的适用范围。在证据的收集和运用上，美国联邦最高法院一贯立场是：行政证据的取得不必严格遵循正当程序，可以根据行政程序的特点、个案具体情形适当放宽正当程序的要求。
（二）美国刑事侦查机构
美国的警察和检察机关都拥有侦查权，值得一提的是，美国行使侦查权的政府部门繁多，是典型的警察国家，这不仅体现在警察机构和人员的数量上，更体现在警察的绝对权威上。美国警察信奉的格言是“宁愿面对12个人，也不愿面对4个人”，意思是说宁愿“先下手为强”开错枪被刑事指控，在法庭上面对12名陪审员，也不愿意“后下手遭殃”被人开枪打死后躺在棺材里被4个人抬着，因为美国的主流民意是认同和拥护警察在执法时拥有绝对的权威，作为社区民意代表的陪审团一般也是站在警察一边的。美国的联邦警察分属司法部、国土安全部、邮政管理局等，执法范围是全国，美国联邦检察机关与联邦司法部合署办公，其下属的联邦调查局是专门的侦查机构。在全国各州，虽然有不同的设置，但总体来看，警察机关承担主要的侦查工作，检察机关监督、指导警察机关的侦查工作。在实践中，应公民的要求，检察机关也会直接行使侦查权，这是因为一方面在宗旨上，检察官被视为民众的代理人，应当为民谋福利；另一方面，更加现实的原因在于“检察官是民选产生的，如果忽略选民的要求，将不利于检察官的连任”[6]；最后从价值观念出发，警察机关以被告可能有罪为出发点，对被告采取侦查措施，以此承担维护社会治安的责任，“而检察官则必须提出更高质量的证据在法庭上将被告定罪，以显示检察机关的公信力，使法院的诉讼程序得以进行，以维护社会公义”[7]。
（三）普通行政执法与刑事司法的衔接机制
所谓普通行政执法与刑事司法的衔接机制，是指行政执法机构发现犯罪线索后要从本机构移交给外部机构。下面，以美国联邦环保局为例，来探讨这种普通行政执法与刑事司法的衔接机制。美国联邦环保局的行政执法官员进行例行的行政督查，对有可能刑事处罚的行为，转交给司法部直接提起刑事起诉或者转交给司法部下属的联邦调查局进行侦查。两者的区别在于犯罪事实是否清楚。如果犯罪事实清楚，美国联邦环保局就将案件直接移交给作为美国国家公诉机关的司法部或其下属的检察官办公室；如果只掌握了初步的涉嫌环境犯罪的线索，需要进一步查清犯罪事实的，则移交给作为侦查机构的联邦调查局。联邦调查局有权侦查的环境犯罪，包括非法处置有害废弃物、向水体内非法排污、非法进口限制或禁止类化学品。除此之外，美国环保局有权将环境违法案件移交司法部提起民事诉讼，而且提起民事诉讼的案件比率高于提起刑事诉讼的案件比率。出于可能损害当地的经济发展与就业方面的顾虑，不同地方的检察官的执法标准也不尽相同，有的检察官对当地企业实施的环境犯罪怠于提起刑事诉讼，例如，如果某地就业率下降，对该地企业的刑事起诉就会减少。看来选择性执法和地方保护主义也并非中国的特产，自我标榜“法律就是上帝”的美国也难逃窠臼。