全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用
摘要：全国人大常委会的部分决定带有“抽象法命题”的意味，从而与立法有所通联。“抽象法命题决定”的性质如何以及能否被司法机关适用是需要直面的问题。就其性质而言，决定的主体和程序是判断其是否属于法律的唯一标准，但不属于法律的决定也可能被历部宪法授予的全国人大常委会的制定法令、解释法律、修改法律、补充法律、批准条约的职权所涵盖。就其可适用性而言，司法机关几乎不加甄别地将这类决定视作可适用的规范，但在应然层面上，并非所有决定都可被适用。“抽象法命题决定”之所以勃兴并呈现出法规范的面相，原因包括转型期宪法对全国人大常委会授权不足，立法者持守积极慎重的立法理念，全国人大常委会权力结构的复合性，以及司法条件的局限性。
关键词：全国人大常委会;立法;法律;决定;有关法律问题的决定
中图分类号：
DF2
文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.06
一、问题的提出
依照通说，全国人大及其常委会的职权可被划分为立法权、决定权、任免权、监督权四种类型。然而这种四分法并不规整，
感谢何海波、张翔、翟国强、郑磊、林彦、梁美芬、沈寿文、胡健等师友在本文写作过程中给予的指点。
有论者已经注意到这一点并指出：“决定权与其他三权的划分是相对的，不是绝对的。……对有些职权既可以划分在决定权中，也可以划分在四权的其他三权的某一权中;有些职权在抽象地表述时是决定权，在具体行使时或从行使的结果看，可能表现为其他三权的某一权。”（阚珂.人大及其常委会行使决定权的几个问题[C]//刘政，等.人民代表大会制度讲话（增订本），北京：中国民主法制出版社，1995：190.）全国人大常委会发布的相当一部分被冠以“决定”、“决议”之名的文件本身便带有抽象法命题的性质
蔡定剑教授认为，决定具有实体规定性和行为规范性，决议则不具备这样的特征，而只是对已有文件或事件的表态或宣告。（参见：蔡定剑.中国人民代表大会制度（第四版）[M].北京：法律出版社，2003：316-317.）但实际上，部分被冠以“决议”名称的文件也意在成为特定主体的行为规范，如1955年《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》、1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》便是在规范层面划分各主体的法律解释权。，从而与立法活动具有一定通联性。包含抽象法命题的决定和决议有时被立法、司法工作者以及官方文件称为“有关法律问题的决定”
在笔者的检索范围内，最早公开使用“有关法律问题的决定”这一措辞的是时任最高人民法院副院长的任建新。1985年7月22日，任建新以中华人民共和国法律工作者代表团团长的身份在第十二届世界法律大会上发言时表示：“从一九七九年起到现在，我国共颁布了三十八个法律和四十九个有关法律问题的决定。”（任建新.增进了解，发展友谊，促进合作，维护和平——在第十二届世界法律大会上的发言[J].人民司法，1985（9）.）1987年《全国人大常委会议事规则》第一次在正式的规范性文件中使用这一概念，该规则第16条第2款规定：“有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，法律委员会审议后，可以向本次常务委员会会议提出审议结果的报告，也可以向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告。”，而学者则称之为“立法性决定”[1]或“准法律决定”[2]。为了避免与立法、法律等概念混淆，本文直接称之为“抽象法命题决定”。
概而言之，全国人大常委会发布的带有抽象法命题意味的决定包含以下几种类型：
（1）创设性决定。此种决定或授权相关部门行使其他规范性文件未赋予的特定职权，或为公民、法人及其他组织授予新的权利或课予新的义务。如《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991）第4条第2款授权国务院就强制性法律和道德教育作出规定;《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（2011）第5条授权公安部门冻结恐怖组织及恐怖人员的资金和资产，同时为金融机构和特定非金融机构设定了冻结和报告义务;《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2013）授权国务院将若干法律当中规定的行政审批改为备案管理。
（2）补充性决定。此种决定虽然也创设新的权利和义务，但通常与其他法律存在一定关联。补充性决定在刑法领域最为常见。在1997年《刑法》颁布之前，全国人大常委会频频对1979年《刑法》作出补充规定，且补充规定多以决定的形式出现。如《全国人大常委会关于禁毒的决定》（1990）当中关于走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品等的规定，《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991）当中关于组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫犯罪的规定，《全国人大常委会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》（1995）等皆如是。1997年《刑法》颁布之后，类似的决定仍然存在，如《全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》（1998）当中关于骗购外汇犯罪的规定即如是。在其他部门法领域也存在类似的补充性决定。如三大诉讼法皆简要涉及到司法鉴定，而《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（2008）则对鉴定人和鉴定机构登记管理制度、鉴定人资格、鉴定机构资格等进行了补充规定。
（3）解释性决定。全国人大常委会通常以决定的形式作出法律解释。然而关于全国人大常委会的法律解释是否包含上述补充性决定，历史上三个文件作出了不同规定。1955年《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。”有论者指出，这里使用“分别”二字便表明，凡属于需要进一步明确界限的，由常委会进行解释，凡属于需要做补充规定的，由常委会用法令加以规定[3]。但1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。”以“或”替代“分别”，便将解释法律的情形扩充至对法律“作补充规定”。2000年《立法法》生效后，全国人大常委会从事法律解释的情形再次被限定，全国人大常委会仅在法律需要“进一步明确具体含义”或“明确适用法律依据”时解释法律。这两种情形下的法律解释皆与既存法律条文有密切关联，“需要进一步明确具体含义”是以特定法律条文为解释对象，“需要明确适用法律依据”也必然指向特定应当适用的法律条文。而补充性决定与既存法律条文的关联并不如此紧密，如前述《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》只是对三大诉讼法当中简要提及、未予以明确规定的司法鉴定问题加以补充，尤其是其中针对鉴定人和鉴定机构的法律责任的罚则规定，与诉讼程序中司法鉴定更无直接关联。由于《立法法》不再认可通过法律解释的方式对法律进行补充规定，因而解释性决定也就应当与补充性决定区分开来。狭义的“解释性决定”即明确规范含义或明确法律适用的“明确性决定”;而1981年《决议》生效之后、2000年《立法法》生效之前作出的补充性决定仅可被视作广义的解释性决定;1955年《决议》生效之后、1981年《决议》生效之前的补充性决定则只能在最广义的层面上被视作解释性决定。全国人大常委会发布的对《刑法》、《刑事诉讼法》、《香港特别行政区基本法》的若干次解释便属于狭义的解释性决定;《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》（2000）等《决定》中当中关于特定行为应当依法承担刑事责任、民事责任或行政责任的规定也在此列;狭义的解释性决定有时也与其他性质的《决定》混编于一个《决定》文件中，如前述《全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》虽包含了补充法律条文的条款，但该《决定》第2条关于特定行为应当依照《刑法》第280条予以定罪处罚的规定，便属于明确法律适用的解释性决定。