简论对海事行政执法的检察监督
摘要：对海事行政执法的检察监督既有法理上的渊源，也有相关法律法规作支撑。正确看待检察机关对海事行政执法的监督，需要更新观念，培养法制意识，建立监督机制，提高执法水平，杜绝职务犯罪的发生。
关键词：海事 行政执法 检察机关 法律监督
所谓检察监督，简言之，即检察机关依其职权所实施的法律监督。实践中，检察监督的对象比较广泛，既包括司法机关适用法律的司法活动，也涵盖了行政机关执行法律的执法活动。在加快建设社会主义法治国家的大背景下，在反对腐败、建设廉洁政治的现实需求下，检察监督正以其前所未有的力量在监督行政执法主体及其执法行为方面发挥着重要作用。2013年《最高人民检察院工作报告》载明，5年来，检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件165787件218639人，包括县处级以上国家工作人员13173人（含厅局级950人、省部级以上30人）；立案侦查行政执法人员36900人，立案侦查渎职侵权犯罪案件37054件50796人。所以，探知检察机关监督海事行政执法的学理渊源并厘清其法律依据及其监督范围乃当务之急，如此方能正确看待检察机关对海事行政执法所实施的监督活动并立于主动地位。
1 检察机关监督海事行政执法的学理渊源
不论何种政体下，监督可谓一种普遍的权力现象，只要有权力存在，就必然有权力的监督。这是因为“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止”，所以，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。对行政权力的制约方式是多元的，司法监督是其中之一。检察权在我国法定政治权力体系中定性为司法权，其职能是法律监督。检察监督是我国权力监督体系中的重要部分，其意义在于保障法律的正确实施和严格遵行，从而实现秩序价值和“议行合一”体制下的权力制衡。行使检察权的检察机关对行政执法活动实施监督是其履行法律监督职责的固有内容。海事部门根据法律、法规的授权，负责国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行水上安全生产监督等管理职能。因此，海事行政执法行为接受检察机关的监督在学理上有着充分依据。
2 检察机关监督海事行政执法的法律依据及其范围
2.1法律依据
我国检察机关的法律监督职能渊源于现行《宪法》第129条的规定，即“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。但该条只是一般地规定了检察机关的法律监督权，并未明确赋予检察机关的行政执法监督权。不过，也有法律对检察机关监督行政执法主体的权力进行了明确规定。例如，《刑事诉讼法》第18条第2款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”
一些行政法规和规范性文件对检察机关行政执法监督的内容也有所涉及。如《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”2001年国务院和最高人民检察院分别制定并公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行为的监督。此后，最高人民检察院、公安部等相关单位分别于2004年和2006年联合发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，完善了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。
2.2监督范围
由上述可见，检察机关监督行政执法的具体范围应包括：（1）对涉嫌贪污贿赂、渎职、滥用职权犯罪的行政执法主体通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任的方式进行监督；（2）对劳动教养执法活动实施监督，处理劳动教养机关的违法行为；（3）对公安机关的立案侦查及移送起诉等行政执法活动的合法性通过审查批准等方式进行监督；（4）对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行为实施监督，有权要求行政执法机关及时将应当追究刑事责任的案件移送检察机关提起公诉，而不能“以罚代刑”。
因此，结合海事部门的行政执法权限，检察机关对海事行政执法的监督范围应当涉及两方面：一是对涉嫌贪污贿赂、渎职、滥用职权犯罪的海事行政执法主体即履行海事行政执法职责的国家工作人员通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任的方式进行监督，二是对海事管理机构在海事行政执法活动中发现并移送涉嫌犯罪案件的行为实施监督，有权要求海事管理机构及时将应当追究刑事责任的案件移送有关机关以便检察机关提起公诉，主要是涉及水上交通肇事的刑事案件。
检察机关在上述法定范围内对海事行政执法的监督应遵循法定的程序。详言之，首先，检察机关在对涉嫌职务犯罪的海事行政执法主体即履行海事行政执法职责的国家工作人员通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任时，应切实履行《刑事诉讼法》等相关法律法规的规定。例如，《人民检察院刑事诉讼规则》第186条明确规定：“检察人员可以凭人民检察院的证明文件，向有关单位和个人调取能够证实犯罪嫌疑人有罪或者无罪的证据材料，并且可以根据需要拍照、录像、复印和复制。”而且，根据最新修订的《刑事诉讼法》第54条的规定，收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。
3 正确看待海事行政执法的检察监督
3.1继续深化法制意识的培养，高度重视检察监督
作为受监督之主体，海事管理机构及其执法人员，特别是领导干部，要更新观念，继续深化法制意识的培养，理性认识检察机关对海事行政执法实施的监督，并予以高度重视，应树立依法接受监督、主动配合监督的意识，确实把握作为司法监督内容的检察监督不同于一般行政监督的特点，须知其监督方式是通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任，而非仅仅对一般行政违法行为追究行政责任。
3.2建立依法甄别和审查的有效机制
正确看待海事行政执法的检察监督，海事管理机构也需要建立相应机制，对检察监督行为是否合法指定法规规范管理人员进行必要的甄别和审查：（1）实施监督的检察机关是否具有管辖权限；（2）其监督内容是否在法律法规规定的范围之内；（3）是否履行了法定程序，有无相关证明文件，是否说明法律依据及理由；等等。对监督有异议的应及时提出辩解和申诉，通过法律途径维护自身权益。
3.3切实提高海事执法水平
海事管理机构及其执法人员应切实提高海事行政执法水平，做到有法必依、执法必严、违法必究，确保海事行政执法主体适格、内容合法、程序正当、事实清楚、证据确实充分，保证海事行政执法的公开公平公正进行，不选择性执法。在海事行政执法活动中一旦发现涉嫌犯罪的行为，及时按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律法规的要求将相关案件移送有权机关处理。
3.4以海事队伍建设为根本之策
加强海事管理机构反腐倡廉体制机制建设，提高自身拒腐防变的能力，把严格、规范、公正、文明、廉洁、高效作为衡量海事行政执法水平的标准，杜绝贪污贿赂、渎职、滥用职权等职务犯罪的发生。“打铁还需自身硬”，从根本上建设政治思想素质过硬、业务水平优质高效的坚强队伍，才能无惧于任何监督，立于不败之地。