刑罚执行和监管活动监督权优化配置与制度构建
对刑罚执行和监管活动实行法律监督，是检察机关的一项重要职权。如何实现这项权力的优化配置，是推进检察改革、优化配置检察权的重要内容。近年，法学理论界和司法实务部门对检察权的优化配置问题研究颇多，但其中对于刑罚执行和监管活动监督权的合理配置的研究相对较少。自“躲猫猫”事件以来，监所检察工作受到领导的重视程度和社会的关注程度明显提高，特别是一些新闻媒体对重大监管事故及检察应对工作广泛报道，有的甚至加以炒作，使得各方面对检察机关充分发挥监所检察职能，维护刑罚执行公正和被监管人合法权益提出了新要求和新期待。深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，又对做好刑罚执行和监管活动监督工作提出了更高要求。而监所检察工作虽然近年取得了长足发展，但在检察工作全局中仍处于相对薄弱的状况，任务重、压力大与人员少、保障弱的矛盾仍然没有得到根本解决。其原因是多方面的，其中就包括权力配置不够科学、合理，影响了权力的运行效果。因此，有必要借助当前推进司法体制和工作机制改革的良机，深入研究刑罚执行和监管活动监督权的合理配置，促进刑事诉讼相关立法和司法解释的完善，推进监所检察体制和机制改革，构建能够彰显检察机关法律监督和人权保障功能的刑罚执行和监管活动监督权配置模式，以充分有效地发挥这一法律监督职能。
一、刑罚执行和监管活动监督权优化配置的基本要求
刑罚执行和监管活动监督主要是指对刑事裁决、劳教决定的执行和监狱、看守所、劳教所、未成年犯管教所等监管场所的监管活动是否合法行使监督权。因它们都与一定的监管场所和监管活动密切相关，故又通称为监所检察权。具体包括：对监狱、看守所执行刑罚和监管活动是否合法的监督权；对人民法院裁定减刑、假释是否合法的监督权；对监狱管理机关、公安机关、人民法院决定暂予监外执行活动是否合法的监督权；对劳动教养机关的活动是否合法的监督权；对公安机关、司法行政机关管理监督监外执行罪犯活动(包括社区矫正活动)是否合法的监督权；对刑罚执行和监管活动中职务犯罪案件的立案侦查权；对罪犯又犯罪和劳教人员犯罪案件的审查逮捕权、审查起诉权，以及对相关刑事立案、侦查和审判活动是否合法的监督权；对被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉的受理和处理权。
在检察机关内部，刑罚执行和监管活动的监督权主要由监所检察部门行使，但同时公诉、侦查监督等部门也行使一定的监督权。研究刑罚执行和监管活动监督权的合理配置，目的是建立权力结构合理、权力配置科学、运行程序严密、监督制约有效的权力配置和运行机制。基于此，有必要确立以下权力配置原则。
(一)准确把握权力边界
合理配置刑罚执行和监管活动监督权，首先必须明确权力的边界，控制越权和失职行为。由于相关立法规定过于概括，司法实践中对检察机关刑罚执行和监管活动监督权的权力范围、手段、方式，不同部门会有不同的认识，有的被监督单位认为检察机关管得过宽。而检察机关内部一些检察人员对这一权力的把握也存在一定的偏差。特别是权力行使的方式主要是派驻检察，属于日常派驻检察监督，也容易对权力的边界把握不准。有的超越了检察职权，干了不该干的事，甚至成为“二监管”、“二劳教”。还有的该干的没有干好，没有发挥应有的监督职能。无论是越权还是失职，都属于没有履行好刑罚执行和监管活动的法律监督职能。为了明确和规范监所检察权的权力边界，高检院于2007年3月、2008年3月分别印发了《关于加强和改进监所检察工作的决定》和《人民检察院监狱检察办法》等监所检察“四个办法”，进一步界定了监所检察的具体职责。当然，这还只是检察机关刑罚执行和监管活动监督权的主体部分，还有一些权力由于由检察机关监所检察部门之外的其他部门行使，没有在这些规定中对这部分权力职责范围作出明确界定。合理确定权力边界，首先要转变执法理念，就是检察机关法律监督权是有一定范围和界限的，就刑罚执行和监管活动的监督权而言，行使这一权力必须有明确的法律依据。
实践中，虽然有些监管活动客观上需要外部监督，但由于没有法律明确授权，检察机关就不能行使监督权，如对强制隔离戒毒活动、行政拘留活动等监管活动或者说带有一定监管性质的行政执法活动，检察机关就不能行使监督权。如果监管民警在行使权力的过程中，涉嫌职务犯罪，检察机关可以进行立案侦查，但检察机关不能对日常监管活动实行法律监督，更不能实行派驻检察。
(二)完善权力构成体系
刑罚执行和监管活动监督权是检察机关针对特定区域、特定场所、特定对象的法律监督权，为保障权力得到充分有效的行使，必须赋予有关部门对刑罚执行和监管活动中的违法行为可以提出监督纠正的权力，同时还应当赋予对违法行为的调查权和相关职务犯罪的侦查权。只有如此，刑罚执行和监管活动监督权作为法律监督权的重要内容，在权力结构上才是完整的。这一点与刑事立案监督权、侦查监督权和审判监督权不同，这也是刑罚执行和监管活动监督权又被称为监所检察权的原因之一，是一种在权力构成上相对较为特殊的法律监督权。检察机关刑罚执行和监管活动监督权的结构不完整，就难以充分发挥其职能作用。因此，2004年高检院调整内部侦查分工时，明确监所检察部门对刑罚执行和监管活动中职务犯罪都可以行使立案侦查权。近年，监所检察监督力度明显加大，也得益于这次侦查分工调整。全国检察机关监所检察部门查办刑罚执行和监管活动中职务犯罪案件工作保持了良好的发展态势，办案力度的不断加大促进了监督工作的深入开展，也增强了监督的权威性和实效。这在客观上也促进了监所检察部门对刑罚执行和监管活动中一般违法行为的调查活动的顺利开展。监所检察部门近年监督纠正刑罚执行和监管活动中的违法数每年都保持较大的升幅。
(三)不断适应监督规律和特点的要求
刑罚执行和监管活动监督权具有法律监督权的一些共性特点，同时也有其自身独特的运行规律和特点。刑罚执行和监管活动监督权属于刑事羁押决定、刑事判决裁定和劳动教养决定的执行监督权，其性质属于法律监督权，而不是制约权，检察机关与被监督单位之间属于监督与被监督的关系，而不是刑事诉讼活动中相互制约的关系。权力的配置必须与之相适应。而且刑罚执行和监管活动监督职责涉及检察机关法律监督职能的许多方面，监督内容基本涉及刑事诉讼全过程。权力的具体行使部门或者单位不仅有监所检察部门还有派出检察院、派驻检察室。权力的配置必须坚持统筹兼顾与突出重点相结合。监所检察监督的特点，在于派驻监管场所开展监督，必须强调权力行使的主动性，做好日常监督工作，同时，通过建立健全监督长效机制，规范权力的行使，保证监督的效果。
(四)完善检察机关内部的刑罚执行监督权分工