何以让基层民众聚沙成塔？
[摘 要]解放初期的上海里弄五方杂处，形同一盘散沙，难以统一管理。中国共产党从上海基层社会的特点出发，以渐进式方式取消旧保甲制度的同时，逐步在全市建立起居民委员会，形成新的社会治理组织网络，并充分发挥其社会治理功能，清除旧社会余毒，理顺社会秩序，提升居民福利，稳定人心，从而产生了聚沙成塔的效应，稳定社会秩序，进而巩固新生政权，为上海城市的新发展奠定了良好基础。
解放初期；上海；居民委员会；创建；作用
[关键词]
[中图分类号] C911 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）04-0016-03
1949年5月，上海解放。当时的上海市区人口密度高，平均每平方公里达14.7万人；而且流动性大，85%以上的人口来自于外省市。同时，与农村家族聚居的情况不同的是，上海里弄居民成份复杂；居民间社会关系模糊；基层社会利益多元；社团交错、帮会林立，难以统一管理。[1]面对如此复杂的新情况、新问题，中国共产党仅仅依靠长期在农村积累的社会治理经验已无法应对。中国共产党要在上海这一大城市站稳脚跟，巩固新生的人民政权，必须以强大的社会治理能力，稳定社会秩序。对此，中国共产党从统合五方杂居的街巷里弄入手，以循序渐进的思维和有效的治理方式，把一盘散沙式的数百万市民迅速组织整合起来，使城市的生产、生活有序化，初步展示了治理国家的能力。
（一）改造利用保甲制与创立新组织并行，实现治理体系的“软着陆”。1949年5月，上海解放后，中国共产党成立了上海市军事管制委员会。一般而言，中国共产党解放一个城市，接管委员会随即宣布废除民国政府施行的旧的保甲制度。但鉴于当时上海经济萧条、群众基础薄弱的现实压力，以及党在上海城市基层没有形成自己的组织体系，无法迅速稳定新生政权的角度考量，上海并未采用立即废除保甲制度的办法，而是采取“稳步前进，逐步改造”的渐进式取消方针。[2]对于市政管理有直接关系的保甲组织暂行保留，对保甲人员进行有区别的保留。“少数有重大罪恶行为，人人痛恨的保甲人员，应予逮捕法办。但对一般保甲长在短时期内，仍须暂行利用，使之有助于社会治安之维持”。[3]通过改造、利用的办法继续发挥旧的保甲制在社会治理中的作用。
在旧体制继续运行的同时，中国共产党开始尝试在里弄中建立新的居民组织。为了顺应群众居住生活的需要，相继建立自来水管理委员会、清洁卫生小组、防火小组、户籍校正小组、各救济委员会等与居民生活切身相关的里弄基层组织。这些基层组织的成立，一方面切实解决了居民生活中以前几乎无法解决的老大难问题，赢得了民心；另一方面，与居民建立了初步的联系，为之后取消保甲，建立居民委员会准备了条件。
1950年，上海几个规模较大、群众基础较好的里弄建立了综合性居民福利组织——居民福利委员会（或称居民福利互助会）。较之之前的里弄组织，居民福利委员会明确提出“为人民服务”的宗旨，一切“从群众需要出发”，并制订出一套健全的办事制度。居民福利委员会首次提出了里弄居民委员会组织的概念，表明了一种新的社会治理組织和治理机制的诞生。
1950年2月，上海遭受了退踞台湾等海岛的国民党当局的连续轰炸，一场大规模的群众运动——反轰炸斗争由此开始。各里弄开始组建人民防护队，组织群众防特、防匪、反轰炸。1950年冬，市、区各级又相继成立了“冬防指挥部”，各区按街道建立了“冬防服务队”，负责防特、防匪、防空、防火工作，还开展居民福利、医疗服务、办识字班等工作，在发动群众、协助政府宣传爱国、维护社会治安等方面也发挥了很大的作用，成为全市范围内建立的第一个统一的基层组织。到1951年4月，全市建立“冬防服务队”共2020个，队员达174846人，几乎覆盖各个里弄，是里弄居民委员会的雏形。
为了巩固冬防服务队的社会化效果，1951年4月20日，上海市人民政府召开全市街道里弄居民代表会议，共1561名街道里弄代表出席，通过了“在原有的人民冬防服务队的基础上建立里弄居民委员会”的方案。6月14日，市民政局正式发出《改变里弄组织形式的通知》，要求各区将冬防队改编为街道里弄的日常福利安全组织——街道里弄居民委员会。居民委员会自此成立。这样，在上海，居民委员会取代了国民党时期的保甲制度。中国共产党领导下的新生基层社会组织及治理体制也随之产生。
（二）由点到面，实现居民委员会组织“全覆盖”，形成了新的社会治理网络。上海街道里弄居民委员会初设时，并未直接在全市推行，而是先以群众基础较好的工人住宅区普陀区梅芳里为试点，总结经验，不断完善，然后逐步在全市范围内推广。在试点推行的过程中，初建的居民委员会逐渐显现了一些问题。诸如：居委会的管辖范围大小不一，大的二三百户，小的仅有三四十户；居委会的组织人员成份较为复杂，甚至有些居委会还存在着原帮会、保甲人员任职的情况；居委会的职责也相对模糊，有些职权流于形式等。
针对这种情况，自1952年起，党和政府结合劳动就业登记，开始了全市第一次的居民委员会整顿完善工作。12月，上海市民政局发出《上海市居民委员会组织暂行办法（草案）》，对居民委员会的组织范围、职权范围，居委会委员的产生办法做了初步规范，规定：每个居民委员会一般以3000人口为范围，特殊情况下，不超过一万人，不少于1000人；居民委员会委员由居民代表会议选举产生。
第一次的整顿完善减少了居民委员会初建时管辖范围不平衡的情况，同时让一些“成份好、扎根牢”的工人阶级成为了居委会的领导核心。但是，在区划问题上，按行政区划一刀切的统一划分使得有些区划过大，居民间互不认识，导致开会难、办事难，有些工作根本无法开展。而且，在居委会的组织保障上，虽然保证了“工人阶级”在居民委员会中的领导权，但并没有考虑到这些人员有本职工作，无法全身心地投入到居委会的工作中来。
1954年4月，规模更大、更加规范彻底的第二次全市范围整顿完善工作开始了。1953年6月24日，上海市委办公厅针对居民委员会成立两年来的实际情况，颁布《对里弄工作几个问题的意见（草案）》，进一步明确了居民委员会的性质和任务，并对居民委员会的组织编制、机构设置、经费运作等作了详尽的规范。