人大监督：走向未来的沉思
监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，监督工作是人大工作的重要内容。改革开放以来人大监督工作取得了许多重要进展，同时也面临着不少新情况新问题。以党的十八、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，加强对人大监督理论和实践问题的研究，对于坚持和完善人民代表大会制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。本文试对改革开放三十多年来特别是监督法颁布实施十年来，人大监督工作取得的进展和成效、面临的问题和挑战，作一简要梳理。在此基础上，提出推动人大监督工作创新发展的若干思考与建议。
一、人大监督工作取得的进展与成效
人大监督工作的一个重要特点是法定性。改革开放以来，各级人大按照宪法和地方组织法、代表法、监督法等法律法规关于人大监督工作的一系列规定要求，依法认真履行监督职责，监督工作不断取得新进展新成效。回顾总结这些进展和成效，主要表现为四个方面。
1、制定实施了监督法，人大监督工作进一步走上法制化轨道
制定人大监督工作的专门性法律是人大代表和人大工作者多年的心愿。1993年7月，八届全国人大常委会委员长乔石在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会讲话中谈到：“同志们在座谈中都提出要加快制定监督法，对这个问题我同意纪云同志的意见，抓紧时间进行准备工作，一旦条件成熟就立即着手进行，争取早日把监督法搞出来。”2001年九届全国人大常委会专门成立了监督法起草小组，并形成了监督法初稿。2002年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议听取审议了全国人大和地方人大监督法草案。2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议对全国人大和地方各级人大监督法草案进行了再次审议。2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了各级人民代表大会常务委员会监督法。这部专门规定人大监督工作的法律虽然定格于各级人大常委会的监督职权和监督工作，但13年磨一剑、终成正果，依然堪称人大监督工作取得的一个重要成果。以此为起点，地方人大相继制定了有关人大监督工作的地方性法规或制度文件，人大监督工作进一步走上了制度化、规范化和法制化的轨道。
2、预算监督起步向前，初步实现从程序性监督向实质性监督的转变
预算监督是人大监督的重要组成部分。回顾人大开展预算监督的历程，结合上海等地方人大开展预算监督的探索实践，人大的预算监督大体经历了三个阶段。一是起步阶段。主要是贯彻落实宪法和地方组织法的规定，依法审查和批准政府预算报告及预算的部分调整，监督的方式以程序性监督为主。程序性监督为人大预算监督深化积累了经验。二是探索发展阶段。主要是在总结人大预算监督经验基础上，探索开展部门预算监督和绩效监督。预算审查监督的材料也从过去以定性报告为主，扩大到定性与定量相结合，特别是提交人大审查监督的预算报表更加详细、具体。从程序性监督到部门预算监督、绩效监督，人大预算监督的力度和效果逐步增加。三是深化提高阶段。主要是人大在探索开展部门预算监督过程中，开始以不同方式逐步从一般公共预算的审查监督扩展到对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的审查监督，即全口径预决算的审查监督。党的十八大和十八届三中全会以及2014年修改的新预算法对全口径预决算的审查监督进一步作了规定，标示着人大的预算监督开始步入一个新阶段。
3、探索开展专题询问，人大监督的力度进一步增强
加大人大监督力度，增加人大监督刚性，是社会各方面对人大监督的重要期盼。监督法列举了人大监督的八种方式，其中之一就是询问。全国人大常委会依据宪法和法律关于人大监督权的规定精神，创造性地运用询问这一方式加强人大监督工作，探索开展了专题询问的监督形式。十一届全国人大常委会2010年首次围绕财政决算议题开展专题询问，五年共开展了9次专题询问。2013年至今，十二届全国人大常委会已经开展了10次专题询问。地方人大学习吸收全国人大的经验，先后启动了专题询问这一监督手段，推动实现了人大询问的普及化和经常化。上海市人大常委会从2010年至今已经开展了10次专题询问，其中本届市人大常委会开展了6次，并探索实行了边审议、边询问的监督方式，推动了审议与询问的结合。专题询问是人大监督的一种具体形式，但与一般意义的询问又有所不同。从人大开展专题询问的具体做法看，专题询问可柔可刚、可宽可严，实际上是介于询问和质询之间的一种监督方式，或者说是一种柔中带刚的询问性监督方式。专题询问的探索运用，拓宽了人大监督的视野，彰显了人大监督的智慧和灵活性。
4、常规监督更加丰富多样，监督的质量和实效进一步提升
人大监督经过多年的探索实践，已经形成了一系列行之有效的常规性监督动作，如听取和审议“一府两院”专项工作报告，听取审议或审查批准计划、预决算报告和审计报告，开展执法检查和规范性文件备案审查，包括近些年来开展的专题询问等。此外，提出议案和建议批评意见，开展工作评议、专题调研、视察、约见等，也成为各级人大监督工作的不同选项。各级人大在监督过程中还采取了座谈会、论证会、听证会、审议意见书、跟踪督办、问卷调查、实地走访、公开征求意见等多种监督方式和途径，进一步丰富了人大监督的形式和内容。这些监督形式、监督途径相互补充、交互使用并不断改进，为推进人大监督工作常态化、增强人大监督实效、扩大人大监督的公开性和透明度、提高人大监督的影响力和权威，发挥了积极作用。
二、人大监督面临的问题与挑战
在各方面的共同努力下，人大监督工作取得了一系列重要进展，但是也应该看到，新形势新情况和人大工作自身发展对人大监督提出了许多新问题和新挑战。概括起来，这些问题和挑战主要表现在认识、法律、体制和实践四个层面。
第一，认识层面。认识层面对人大监督提出的问题与挑战突出表现为，对人大监督的认识不到位以及对推进人大监督工作创新的理论准备不够。关于人大监督的性质、定位和作用，宪法和法律都作了明确规定，中央也提出了明确要求。宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”江泽民同志指出：“在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。”胡锦涛同志指出：“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”习近平同志指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”但是多年来，各方面一直纠结于监督与支持关系的理解，盘旋于刚性监督启动与重大事项决定权含义及其范围的讨论，监督工作中不想监督、不敢监督、不便监督的思想长期存在。与此相关的是对人大监督理论与实践问题的研究徘徊不前，推动人大监督工作创新发展的理论储备明显不足。