宪政民主的试金石:预算审议的程序控制
现代国家的公共预算目标,内在统一了立宪主义所涵括的民主和法治理念,其实现对规制国家权力和保障公民权利有着重要价值。作为宪政民主试金石的预算审议,不仅构成了公共预算的核心内容,而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径。晚近兴起的协商民主理论,其建制化双轨制协商模式成为预算审议程序控制的民主路径。立足我国国情完善预算审议制度,在规范层面应健全预算法律体系;在制度层面应着重完善人民代表大会制;在社会结构层面应培育和发展公共领域,促进公民有序参与预算。
[关键词]立宪主义;预算审议;协商民主;公共领域
[中图分类号]D921[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2010)05-0180-05
戴激涛(1979—),女,广东商学院法学院教师,研究方向为宪法基础理论。(广东广州510320)
本文为国家法治与法学理论研究项目“协商民主在预算审议中的应用研究”(项目批准号:08SFB3009)的研究成果。
随着现代国家财政规模的扩大,为国家活动提供经费来源的财政作用日渐受到理论界和实务界的关注,如何实现财政作用的民主统制亦成为法学界的重要课题。公共预算作为现代立宪国家财政体系的核心制度,其实质是关于民众认同和监督国家财政活动的规范。世界各国财政预算的实践表明,纳税人及其代议机构若能够有效控制预算过程,国家财政必定是公开透明、符合民众福祉的财政,而对政府预算活动进行程序控制本身就是立宪国家的应有之义。
一、作为宪政民主试金石的预算审议
对于预算的研究,学者们多从经济学视角进行分析,“预算是一种文件,是为特定项目与目的之支出,其内容包括文字与数字之文件。”[1](P1)“预算,是指经过法定程序核定的国家在特定的财政年度内的收入和支出计划。”[2](P52)“每一个人都知道,预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表,它是以上一年度的财政经验即平衡表为根据的。”[3](P87)宪法意义上的预算制度,更为强调国家机关行使预算权的法律依据及限制,指“国家于一会计年度内以岁入岁出为中心所定立之财政计划,经议会决议而成立,授权并课政府以执行义务之制度”[4](P360)。预算的宪政功能主要在于通过对国家施政活动的公众监督,以保护公民权利。“由国会经由审查而议决之预算案,本质上是一种对政府的授权,使政府能为了达到一定施政上的目的,而支出由国会所同意的预算。……其最终目的乃在经由权力分立及制衡之原则来保障人民的基本权益。”[5](P671)尽管预算外在形式上是一堆表示货币的价值数字,但隐藏在数字背后的实质和精神,却事关国计民生的前途,是一国财政制度的神经中枢。作为国家财政的运行机制,公共预算既是宪政民主的重要内容,又是纳税人及其代议机构监督政府行为的基本途径。“预算系一种以货币价值来表达周密之施政计划与财务计划,在一定期间内,将政府所需之施政措施,作周详而缜密之规划,从而配合合理适度之成本费用,透过立法程序,使具法律效力,以提供人民最佳服务,谋取国家社会最高福祉。”[6](P1)在民主国家,代议机构对政府制约的主要途径是控制预算,预算审议由此成为现代国家走向宪政民主的试金石。
一方面,预算审议的民主原则契合了立宪主义的人民主权理念,要求国家财政事务权最终由人民掌握。“预算非他,实一国行政之悌鹄也。无论何种政务,行之必需政费。而立宪国之所以有预算者,则除预算表算入账下尊依法律所收诸税则外,行政官不得滥有所征索;除预算表岁出项下所列诸款项外,行政官不得滥有所支销,此立宪国之通义也。故无论采量入为出主义,抑采量出为入主义,要之其第一著必期于收支适合。……而全国人欲观政府施政方针者,皆于预算案焉觇之。”[7](P298)立宪国家从来都是把预算作为宪法的重要内容,内在要求社会民众最大限度地参与预算活动。人民主权作为立宪主义的逻辑起点,是指国家中的绝大多数人拥有国家的最高权力,意味着“人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民”。[8](P64)基于人民主权原理,国家权力的行使必须经过人民的同意和授权,政府预算权也必须获得人民的肯定和认可,重大事项必须依照法定程序经过代议机构审批;政府财政应否支出、如何开支,财政收入的规模、种类等等,都应该由人民通过法律程序加以决定。事实上,民众参与的广度和深度本身就是衡量一国宪政民主程度的重要指标。反映在国家的财政活动中,尊重公民参与预算的权利和自由,增加其获取财富的机会,谋求公共利益是立宪国家的基本义务,预算审议的民主原则是人民主权理念在财政领域的落实。
另一方面,预算审议的法治原则契合了立宪主义的权力制约理念,要求通过法律程序控制政府行为。预算作为公共资源配置的制衡结构,是纳税人及其代议机构审查政府财政活动的基本方式,其核心是强调以法律程序保证政府收支符合纳税人利益,“遵守程序能够遏制专横权力。程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜,它们是使人们融洽相处的唯一手段。其他的一切都是含糊不清的:如果把一切都交给独来独往的良心和摇摆不定的舆论的话,只有程序是完全显而易见的;被压迫者所能求助的也只有程序。”[9](P236)立宪主义追求有规则的自由与有序的公民参与,通过正当法律程序形成公共决策的制度规则,促使分歧的意见在充分陈述、辩论和协商的基础上实现民主意见和意志的集中,最终形成民众普遍接受的立法决策。通过法律程序参与国家事务和公共事业,公民被赋予宪法主体的地位,“‘人民’并不是超人的代名词,而是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序……它将有效地引导积极参与宪法讨论的公民实现普通百姓和政治精英之间的对话——它将首先赋予持不同观点的政治精英们阐明各自宪法观点的机会;尔后,它会引导人民参与到宪法讨论中来,并通过投票表明自己的立场。”[10](P201)在新宪政论者看来,通过程序控制不仅可以规范国家权力的运行,而且能够有效消除分歧、积极解决社会问题。“如果我们要解决社会问题,就必须通过政治互动来解决。如果我们较好地解决了问题,那就是因为我们发展了较好的控制程序,即是说,较好的控制权威的方法。特别是在民主政治中,这意味着构成解决问题的真正努力的互动——在建议和反建议上的斗争和辩论来形成。”[11](P148-149)作为公共财政制度基础的预算审议,内在要求审议活动遵循法治原则,坚持通过正当法律程序以控制国家权力、规范政府行为,保障公民权利和公共利益的实现。
二、协商建制化:预算审议程序控制的生成机理
20世纪80年代以来,协商民主日渐成为西方民主政治理论的新潮流,占据了当代立宪主义的核心位置,“秩序良好的宪政民主”应该“理解为协商民主”。[12](P772)协商民主理论包括一整套的价值目标、基本原则、规范标准和制度安排,试图在民主社会构建起公平规范的政治合作方法,以实践理性解决社会分歧,是当代民主政治范式的新诠释。针对当今民主的难题——“人民具有较少的机会及动机去思考他们权力如何行使的条件下,如何赋予给予人民更多的力量”,协商民主理论提出,健康的公共协商能够解决这一难题,兼顾人民意愿与公民权利,共享以宪法为中心的和谐生活。[13]“在第二个千禧年的最后十年,民主政治理念有了强烈的协商趋势——协商作为一种社会过程与其他种类的沟通方式的不同之处在于,协商者在互动过程中可以通过相互说服,这种说服基于非暴力强制、不受金钱和权力操纵、不受欺骗的基础之上,进而改变他们的判断、偏好与观点,现在,民主政治的本质广泛地被认为必须是协商的,而非投票。”[14](P1)在反思民主本质的基础上,协商民主为当代立宪国家提供了实现真实民主理想的制度路径,堪称一种更为正义和公平的民主范式。