行政相对人放弃权利研究
摘要：行政相对人放弃权利是行政法学理论和行政法治实践中的冰点问题，因为它相对于行政相对人主张是少之又少的。然而，因为行政相对人放弃权利的承受对象和受益者都是行政主体，行政相对人放弃权利便引出了其与行政主体之间非常复杂的另一种关系形式。在行政法中行政相对人与行政主体之间的关系是在不对等的基础上形成的，这个基本的行政法定理要求行政相对人放弃权利的行为的行政主体必须谨慎对待，查清行政相对人放弃权利是否是绝对自觉自愿的。行政主体必须区分不同情形对行政相对人放弃权利予以处置：即无条件准许行政相对人放弃程序权利；认同行政相对人积极放弃实体权利；制止损害公益或私益的放弃权利；合理处理反悔的放弃权利；防范因恐惧行政报复的放弃权利。
关键词：行政相对人；放弃权利；行政处置
基金项目：上海市高原学科（行政法）、中央财政支持地方高校建设专项（行政法）资助项目
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0125-08
行政相对人对自身权利的处置在行政法实践中是一个非常复杂的问题，通常情况下，行政相对人的行为取向是对自身权利的争取和捍卫。狄骥曾婉转指出，如果现代的法律出于保护个体公民的利益免受国家本身的侵害而集中规定保护措施，如果每一天存在利益关联的人都具有每一项国家所采取的非法行为获得法律救济的手段，那么我们可以明确的是，公法目前建立在一项强迫政府履行某些在公共服务中所蕴含的义务的行为规则的基础之上。① 正因为如此，行政相对人对自身权利的处置的行为取向也成为行政法学研究中的一个热点，同时也是行政法治实践中的一个难点。与之形成对照的是其另一个行为取向，即放弃权利的行为取向。由于行政法治实践中行政相对人对待权利的前一种行为取向比后一种行为取向要多出无数倍，因此，这也成了行政法学研究和行政法实务中的一个冰点问题。② 然而，行政相对人放弃权利对于行政法治而言是无法回避的问题，而行政法学界对这个冰点问题长期以来又疏于关涉。正是基于上述考虑，笔者撰就本文，拟对行政相对人放弃权利的基本问题予以探讨。
一、行政相对人放弃权利的概念界定
行政相对人放弃权利是指在行政法治实践中行政相对人将本来由自己享有的法定权利予以处置，不再获取因该权利带来的物质利益或精神利益的行为。对于该定义的理解必须把握这样几个切入点：
一则，行政相对人放弃权利不是行政相对人的违法行为，换句话说，行政相对人放弃权利不是行政法规范所禁止的。行政相对人在行政法中的行为可以分为合法行为与非法行为两种，在非法行为状况下，其行为是行政法规范所禁止的，或者行政法规范明文予以禁止，或者以行政法原则予以禁止③；而在合法行为状态下，其行为或者由法律规范明文予以认可，或者至少行政法规范没有明文禁止。在现代法治文明的情形下，只要法律规范没有明文禁止，行为人的行为就应当被视为合法。由于法律还不可能禁止行政相对人放弃权利，故而，行政相对人放弃权利的行为应当被认为是合法行为，当然，这种合法性不是基于行政相对人所放弃的权利考虑的，而是基于行政相对人放弃权利的这个行为方式所考虑的。这是研究行政相对人放弃权利的重要切入点，之所以这么说是因为它的法哲学前提是将行政相对人作为权利的东西与作为义务的东西作了区分。④
二则，行政相对人放弃权利是以行政法治实践为空间的。行政法的运行包括存在于行政立法、行政执法和行政司法中的运行过程。在行政法学理论中，行政相对人的概念大多存在于行政执法中，这也是行政法学界的一个共识：“所谓行政相对人，或称行政相对方，是指行政主体行使行政权所指向的一方当事人，即在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。”⑤ 即是说，一谈到行政相对人，人们立即就会想到其在行政执法中具有这样的特定身份，而在行政立法之外则不会联想到行政相对人的概念。但是，就行政相对人放弃权利行为而言，其既可以在行政执法中放弃针对具体行政行为的权利主张，也可以在行政立法中放弃针对抽象行政行为的权利主张，还可以在行政司法中放弃针对司法性行为的权利主张。进一步讲，行政相对人放弃权利的空间在整个行政法治之中，而不在行政法治某一个环节之中。这一切入点同样是不可以忽视的，如果忽视了这一点就有可能将行政相对人放弃权利的行为放在相对层面的、人为不适当划定的空间内进行研究。
三则，行政相对人放弃权利是行政相对人的一个行为状态。即是说，是行政相对人在行政法治实践中的一个行为方式，至于这种行为方式是在何种背景下为之的则是另一范畴的问题。深而论之，当我们在给行政相对人放弃权利下定义时，我们是将其作为一个相对中性的行为来看待的，在这个中性行为中有可能存在行政相对人正当放弃权利的情形，也有可能存在行政相对人不适当放弃权利的情形。基于这一点，我们还不可以将行政相对人放弃权利作为其实质权利的组成部分，最多只能作为其形式权利的组成部分。正是这个切入点使我们对行政相对人放弃权利有了深入研究的必要。换言之，如果行政相对人放弃权利既是其客观权利的组成部分，又是其主观权利的组成部分，那么，我们探讨这个问题在行政法中就没有太大的价值。
从以上三个切入点出发，行政相对人放弃权利应当具有下列属性：
第一，行政相对人放弃权利发生在行政法关系中。行政相对人放弃权利从其发生的场域来看与行政法治过程是联系在一起的。而在行政法的运作中，一些行为状态常常与具体的行政法關系紧密联系在一起，行政相对人放弃权利的行为过程也不例外，其与具体的行政法关系有关，即当行政相对人放弃权利行为发生时，其必然存在于一个特定的行政法关系之中。一方面，行政法关系是行政相对人放弃权利的客观基础。行政相对人放弃权利的前提是其享有某种行政法上的权利，这个权利与法律权利的一般概念是相同的，既可以向特定的对象要求某种主张，这个对象有义务对权利人的主张予以满足，其中权利—义务关系的运作模式便清楚地存在着，而承载这个模式的就是行政法关系。另一方面，行政相对人放弃权利的行为本身亦是有所指向的，一个被放弃的行为必须有相应的意思表示。接受这个意思表示的主体便与行政相对人形成了在放弃权利行为中的具体法律关系：“每一个人必须有权以某种方式进行活动，在这种活动成为他的义务之前。在他应该这样做之前，必须让他可以这样做。每一个人有权按照他的理性去思考；他对她自己有义务进行自由思考，以便可以根据他的信念来活动。”⑥ 也就是说，行政相对人放弃权利的行为存在于两个互有关联的行政法关系之中，即所放弃的权利本身引起的法律关系和放弃权利行为发生时形成的法律关系。离开这两个行政法关系，行政相对人放弃权利的义务便无从发生。行政相对人放弃权利过程中有关行政法关系的复合性是这一行为的基本属性，是区别于行政相对人其他行为的关键所在。