人本行政权之中国道路论
摘 要 人本行政权的精义在于尊重与保障人权。在当代中国，周佑勇教授的“行政法基本原则理论”为人本行政权的实现指明了道路。其中，行政法定是实现人本行政权的形式性原则；行政均衡是实现人本行政权的实体性原则；行政正当是实现人本行政权的程序性原则。
关键词 行政权 以人为本 行政法 行政均衡 行政正当
基金项目：湖南省教育厅民生保障与行政执法规制研究（11C0992）。
作者简介：龚向田，法学博士，怀化学院政法系讲师，主要从事行政法学研究。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-082-02
“以人为本”要求党和国家一切工作的出发点和落脚点必须定位在最广大人民的根本利益上，而利益之于法律而言，体现为权利，因此，在法律上，以人为本就是以人的权利为本，即以人权为本。以人权为本针对行政权而言，则要求行政主体始终树立和坚持以人权为本的行政理念和行政价值观，实行人本行政。然而，在民主与法治日益彰显的当代中国，如何才能促使行政权真正实现人权保障的神圣使命而不至于越轨呢？行政法学专家周佑勇教授（下文简称周教授）提出的行政法基本原则理论（蕴含在《行政法基本原则研究》一书及其他若干篇重要论文中）对此重大问题作出了理想的回应。周教授在反思国内外现有理论研究的基础上，采用比较分析、矛盾分析、价值分析以及宪政分析的方法，重新界定了行政法基本原则的概念和确立标准，并进而以行政法的根本价值——“法的正义价值”和行政法的基本矛盾——“法与行政的关系”为内在根据，结合现代宪政所包含的民主、法治、人权等原则与精神，提出了应当将我国行政法的基本原则确立为行政法定、行政均衡和行政正当三大原则。显然，这三大原则宛如一盏明灯照亮了中国行政权的人本化之路。
一、行政法定：实现人本行政权的形式性原则
周教授以为，行政法定原则，即“‘法无明文规定不得任意行政’，具体包括职权法定原则、法律优先与法律保留原则等内容。”无疑，行政法定原则乃实现人本行政权的形式性原则。行政法定，所要求的是行政权的存在与运行，必须有法律依据，其实质就是行政权的存在与运行必须以“人民的意志”为准绳，坚持以人权为本，故而，行政法定必然是实现人本行政权的形式性原则。
由于周教授的行政法定原则包含了职权法定原则、法律优先与法律保留原则三项子原则，因而，人本行政权的实现也就相应地贯穿于这三项子原则之中。其中，职权法定原则，指“任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究,承担法律责任。”此原则指明了行政权的人本化之路在于：首先，行政权的取得和存在必须有法律依据，即行政权必须来源于民意。其次，行政权的运行必须依据法定的权限和法定的程序，即行政主体必须依民意行使职权。再次，行政主体一旦越权，必遭追究并承担相应的法律责任，这是对民意的尊重与保障。就法律优先与法律保留原则而言，前者指国家立法机关所指定的法律应当高于行政立法的效力，因而必须以法律指导行政立法，当行政立法所制定的行政法规及规章与法律抵触时无效。后者指为了维护国家法律秩序，如果某些事项应当专属于立法机关制定法律去规范，则行政机关不得以行政立法的形式而代为规定。显然，它们是行政职权法定原则的必然延伸，也是人本行政权的必然要求。因为在当代社会，行政立法权愈来愈呈膨胀之势，以至于传统的权力法定原则处于风雨飘摇之状，对此，我们必须予以警醒，因为如果行政立法在实质上赋予了行政主体的行政权，从而使民意代表机关的法律成为一种摆设，那么所谓的权力法定便蜕变为权力权定,从而使行政(立法)权大行其道。这显然有违反甚至侵犯民意的危险，而法律优先与法律保留原则能有效地防范行政权的异化，从而保护民众之权益。因为前者“法律在最高的终极意义上具有规制和裁决行政立法行为的力量，是行政立法行为的最终导向和唯一准绳”；后者规约了“行政机关非经授权不得自行创制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权的自我膨胀。”
二、行政均衡：实现人本行政权的实体性原则
现代行政国时代的到来，行政已从机械行政或消极行政走向能动行政或积极行政，相应地，法治行政也已从形式主义法治行政走向实质主义法治行政。可以说，现代行政主要表现为裁量行政，因此，行政法定原则，即仅仅强调“依法律行政”的传统的形式主义法治已无法充分保障行政相对人的权益。然而，我们既要强调对裁量权的必需性，也应当警醒裁量权的危险性，因为“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。”譬如，过度的或不必要的裁量权则构成对个案正义的一种潜在的威胁或直接的危害。因而，为了使行政权真正体现法的实质正义，实现以人权为本，还必须通过实质法治规则加以约束，而周教授所提出的行政均衡原则正合乎此意。此原则的内涵，是指行政主体为了实现某种行政行为的实体内容的均衡合理，体现法的实质正义，在选择作出何种内容的行政行为时得全面权衡各种利益关系，以作出最佳的选择判断；其外延涵盖平等对待、禁止过度和信赖保护三项子原则。显然，此原则乃实现人本行政权的实体性原则。
关于平等对待原则，周教授认为，此原则是指“行政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵循的规则，具体包括同等对待、区别对待和比例对待三种情形。”无疑，此原则能有效促使行政主体对行政相对人的实体上的平等对待权的保障。其中，同等对待、区别对待和比例对待三种具体的情形是对行政相对人实体上的平等对待权的保障进一步深化。这三种情形其实可归结于两种情形，即同样情况同等对待与不同情况不同对待，区别对待规则和比例对待规则可统称为不同情况不同对待。同样情况同等对待要求行政主体在面对条件相同或处境相似的行政相对人时所作出的行政决定应当导致相同，不应有歧视。正如罗尔斯所言，在整个社会中，不仅相同的教育和成就前景必须与每个具有相似动机和禀赋的人相吻合，而且不同的社会出身不应当影响具有有同样能力和志向的人的期望。不同情况不同对待是平等对待行政相对人的特殊形式，而且是愈加彰显人本关怀的形式，因为在当代市场经济条件下，资源的稀缺,产权的界定，以及竞争的激烈与严酷，使得社会必然产生财富的集中与贫富分化，于是，为了维持社会的平衡与正义，保障弱势群体的生存与人格尊严，行政权在集合、维护及分配公共利益时必须坚持不同情况不同对待的原则。此原则反映了一种对最少受惠者的偏爱，一种想通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等地位的愿望。
至于禁止过度与信赖保护原则，周教授认为，禁止过度原则，指要求行政主体应当妥善权衡公共利益与个人利益，以作出最佳的选择判断，即“选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段，具体包括必要性原则和狭义的合比例性原则。”显然，此原则能有效促使行政主体对行政相对人的适当对待权的保障。信赖保护原则乃诚信原则在行政法中的运用，倘若缺失诚信，则民主宪政将无法正常运行，故诚信既是一切行政权之准则，也是其限界。信赖保护原则通过对信赖利益与公共利益的权衡与取舍的规范，能有效促使行政主体对行政相对人的信赖保护权的保障。
三、行政正当：实现人本行政权的程序性原则
在周教授看来，行政正当原则，指政权力的运行应当符合最低限度的程序公正标准，具体包含避免偏私、行政参与和行政公开三项子原则，其历史渊源可追溯至英国的自然公正原则及美国的正当法律程序原则，“直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求——程序正义。”显然，此原则乃实现人本行政权的程序性原则。前面我们所谈及的行政法定原则与行政均衡原则都是促使行政权人本化的必然选择，但绝非充分选择，因为法的形式正义和法的实体正义的实现还最终依赖于法的程序正义的实现，相应地，行政法定原则与行政均衡原则还须行政正当原则保驾护航，才能发挥应有之价值。行政主体只有遵循正当程序依“法律”行政，只有遵循正当程序均衡各类利益，才能真正铸成人本行政之魂。故而周教授所提出的以避免偏私、行政参与和行政公开为内容的行政正当原则彰显了对行政相对人的终极关怀，对于人本行政权的实现不可或缺。
关于避免偏私原则，周教授认为，作为程序中立性这一最低限度的程序，它是指行政主体在行政程序过程中为了免受各种利益或偏私的影响，应在参与者各方间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位。上述我们讲到的平等对待原则，是要求行政主体已经作出的实体决定要体现各方利益关系的均衡和平等，以保障行政相对人实体上的平等对待权；而避免偏私原则则是要求行政主体作出决定的过程中应当确保各方参与者受到平等对待，以实现程序正義。不难看出，此原则旨在促使行政主体对行政相对人程序上的平等对待权的保障，能有效防范行政权的异化，从而实现行政权的人本化。就行政参与和行政公开原则而言，前者作为公民直接参与行政权的运作过程，是直接民主制的重要体现，能有效规范行政主体保障行政相对人的行政参与权。由于行政相对人对行政的参与，促使行政主体的意志与行政相对人的意志得以相互沟通和交流以致融化“从而使行政法关系真正具有双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体。”后者要求行政主体在行使行政权时，不仅应公开权力运行的依据、过程，而且应公开最终的权力运行的结果，显然，此原则能有效促使行政主体保障行政相对人的知情权，防止行政腐败，达到建设一个开放的、人本的政府的功效，因为“阳光是最好的防腐剂，一切见不得人的事情都是在阴暗角落里干出来的。”
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