对《档案法》修改草案时代背景的认识及修改建议
摘 要：《<中华人民共和国档案法>修订草案（送审稿）》是档案立法环境、档案法律适用环境和档案执法环境发生巨大变化的产物。其中的立法宗旨建议修改为“为了规范档案的形成、管理和保护行为，保障公民利用档案的权利，促进国家和社会发展，根据宪法，制定本法”。法定档案范围中“应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”建议修改为“已经归档和应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”。“档案工作实现统一领导、分级管理的体制”建议修改为“档案工作实行统一领导，分级、分专业管理的体制”。档案工作原则中的“便于社会各方面利用为原则”，建议修改为“便于社会各方面和公民利用为原则”。
关键词：档案法；立法宗旨；法定档案范围；档案工作体制；档案工作原则
Abstract：“The revised draft of Archives Law of the People"s Republic of China （draft submitted for approval）” is the product of the great changes in the archival legal environment of the legislation， application and enforcement. Suggesting amending the legislative purpose to “This law is formulated in accordance with the Constitution in order to regulate the formation， management and protection of archives， to protect the rights of citizens to use archives， and to promote the development of the state and society”， amending “Documents， records， and data of various forms and carriers to be archived” in the statutory scope of archives to “Documents， records， and data of various forms and carriers had been archived and to be archived”， amending “The system of unified leadership and graded management in archival work” to “The system of unified leadership and graded and specialized management in archival work”， amending “Facilitate the use of all aspects of society as a principle” in the work principle of archives to “Facilitate the use of all aspects of society and citizens as a principle”.
Keyword： Archives law； Legislative purpose； Statutory scope of archives； work system of archives； Work principle of archives
《中国档案》2016年第7期正式公布了《<中华人民共和国档案法>修订草案（送审稿）》[1]。“修订草案在现行《档案法》6章27条的基础上，新增加3章62条，删除1条，修订幅度很大。立法者试图将近几年档案工作中出现的新问题，全部在修订草案中予以体现。”“作为一部部门基本法，《档案法》修改事关档案事业的全局，可谓牵一发而动全身，必须慎重行事。”“否则，将直接影响《档案法》的权威性、严肃性与稳定性。”[2]《档案法》的修改是时代发展、社会进步和档案事业变革的产物，但其修订草案中的立法宗旨、规范的范围、档案工作体制和档案工作原则等涉及全局，应当坚持慎重修改的原则。
1 对《档案法》修改时代背景的认识
现行《档案法》1988年生效，1996年第一次修订，距今已经20余年。在这20余年间，《档案法》的立法环境、法律适用环境和档案执法环境都发生了巨大的变化，《档案法》的修改显得十分迫切。
1.1 档案立法环境发生了变化。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是国家的根本大法。在档案立法的过程中，立法者必须认识到“《宪法》是《档案法》立法的基础和依据”[3]，“《宪法》的规定，是制定档案法律、法规和规章的根本依据”[4]。《档案法》的立法与修改必须服从于《宪法》。并“严格依据《宪法》的规定，对《档案法》调整范围进行全面认真的梳理”[5]。
现行《宪法》为1982年宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订。1988年修订了两条，即《宪法》第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”《宪法》第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1993年《宪法》修订了九条，其中四条都与《档案法》有关，最主要的一条是确立社会主义市场经济体制。《宪法》第十五条：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”1999年《宪法》修订了六条，其中四条与《档案法》有关，最主要的两条是依法治国与非公有制经济。《宪法》第五条增加一款，作为第一款，规定：“中華人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《宪法》第十一条：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”2004年《宪法》修订了十四条，其中四条与《档案法》有关，最主要的一条是《宪法》第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”