海事行政立法体系构建与完善
【摘要】我国海事行政立法有着明显的部门法的特征，但其内涵与外延却已超出部门职权的涵盖范围。目前我国确定了“一路一带”战略，作为“21世纪海上丝绸之路”重要环节，海事行政立法建设将为该战略的顺利实施创造有利的软环境。文章通过分析研究我国海事行政立法体系，探索了构建和完善我国海事行政立法体系的途径。
【关键词】海事 行政 立法 完善
【中图分类号】DF961【文献标识码】A
海事行政法是行政法的组成部分，主要涉及海上交通安全、船舶与海员、海上防污染以及维护主权等领域。由于海事行政立法具有专业性、国际性等特点，普通法学研究人员涉足有难度，这也导致海事行政立法研究水平不高。国家目前已确定“一路一带”战略，“21世纪海上丝绸之路”将促进我国与沿线国家战略上相互对接。中国作为“21世纪海上丝绸之路”枢纽，海事行政立法体系建设将为此战略顺利实施创造有利的软环境。
海事行政立法的国际法渊源
对于海事，在国内还存在不同理解，最狭义的“海事”指各类海上事故①，包括海损、海难、海上污染等;广义上的“海事”，通常理解为泛指一切有关的海上事物。本文所指海事主要涵盖海上交通安全、船舶与海员、海上污染以及维护国家主权等领域。海事行政法具有涉外因素，国际海事公约是其重要的渊源。《联合国海洋法公约》具有国际海洋“母法”地位，其目的在于“为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途……保护和保全海洋环境”。该公约设计了很多制度，规定了在领海、毗连区、专属经济区等区域内主权国家的权利和义务，如“沿海国可依本公约……制定以下法律和规章：（a）航行安全及海上交通管理……”等，这些规定是主权国家行使海事行政立法权的国际法依据。
中国海事局是履行海事行政职能的部门，与之相对应的国际机构是国际海事组织（简称IMO），在中国参加的五十多个国际海事类公约中，绝大部分是由IMO制定或参与制定的，这些公约也成为我国海事行政法律体系的重要渊源和组成部分。基于“条约必须信守”原则，我国所加入的国际海事公约是必须要遵守的。为进一步推动公约的履行，IMO还推行了“IMO成员国审核机制”，该机制到2016年将由自愿加入转变为对成员国强制，这也是对《联合国宪章》中所确定的联合国及相关机构不干涉内政原则的突破。
目前国际海事公约体系主要由四大支柱性公约以及其他各相关领域的公约构成，分别是《国际海上人命安全公约》，《防止船舶造成污染公约》，《海员培训、发证与值班标准公约》和由国际劳工组织制定的《2006海事劳工公约》。按照调整内容的不同，大致可以分为：一是涉及海上安全，包括：《国际海上人命安全公约》，《1966国际载重线公约》，《1969国际船舶吨位丈量公约》等;二是涉及海洋污染，包括：《国际防止船舶造成污染公约》、《1990国际油污防备、反应与合作公约》、《2001国际控制船舶有害防污底系统公约》等;三是涉及海上人员，包括：《海员培训、发证与值班标准公约》，《2006海事劳工公约》，《1974雅典公约》等;四是涉及民事责任和赔偿，包括：《1969国际油污损害民事责任公约》及其1992年议定书，《1996年海上运输有毒有害物质民事责任与赔偿国际公约》，《2001国际燃油污染损害民事责任公约》等;五为其他方面，如《1989海上救助公约》，《便利海上运输公约》等。
我国海事行政立法体系框架雏形
对于立法体系，有学者认为立法体系是指立法机关制定的各种法律文件（包括宪法、基本法律、法律、法规以及规范性文件等）所构成的系统;还有学者认为，立法体系实质是指立法规划，更准确地说是指立法的系统工程②。海事行政法具有明显的部门行政法特征，在充分考虑海事所涉及的社会关系对法律规范的客观需求基础上体现海事部门行政职能。
近年来，随着海事立法活动的加强，海事行政立法体系已初见雏形。第一，在法律层面包括行政基本法律、海事法律以及涉海相关法律三方面，涉及法律约40余部。行政基本法律是基础，包括行政许可法、行政复议法、国家赔偿法等;海事法律是核心，包括海上交通安全法和海洋环境保护法等。涉海相关法律是海事行政法的补充和支撑，包括海商法、海事诉讼特别程序法、安全生产法、港口法等。第二，行政法规层面涉及海事行政法的行政法规约70部，包括：内河交通安全管理条例，船员条例、打捞沉船管理办法、航标条例、船舶登记条例等。第三，部门规章层面主要由交通运输部制定，其他的如渔业管理的由农业部制定，涉及港口规划的由发改委制定等。据不完全统计，涉及的部门规章在100部以上。包括《内河渡口渡船安全管理规定》、海船船员值班规则、航运公司安全与防污染管理规定等。第四，地方立法涉足海事行政领域目前呈扩大趋势，通过地方立法实现一定的地方管理目的。基本上我国所有沿海省、市级立法机构和政府都有涉及海事行政方面的立法，或出台一些规范性文件。比如《广东省河道采砂管理办法》、《青岛市海上交通安全管理条例》、《潍坊市旅游船管理规定》等。第五，海事局立法分为中国海事局和直属海事局两个层面。中国海事局隶属交通运输部，其制定的文件为规范性文件。根据最新的规范性文件清理结果统计，截至2014年6月30日，现行有效的海事行政规范性文件为379件，分为综合管理类，通航管理类，船员管理类，船舶管理类，海事调查类，航海保障管理类和船检管理类。根据《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》，全国14个直属海事机构具有规范性文件的制定权。目前尚无权威统计数据，据保守估计全国海事系统应近千件。
我国海事行政立法面临的主要问题
不周延及立法主体宽泛导致规范性文件泛滥。《中华人民共和国海上交通安全法》自1983年公布以来，国际航运形势和海上安全管理所面临的突出矛盾和管理模式都发生了根本变化：现有法律不能涵盖法律主体和各类法律关系多样化的变化，也与诸多后实施的法律如《港口法》等不协调，并且管理体制也不适应海上安全管理体制改革的现状等。《海洋环境保护法》也存在与目前行政改革简政放权趋势不相符，前置审批过多等问题。一方面为弥补法律实施中存在的不周延，另一方面又缺乏对规范性文件的限制，导致规范性文件层出不穷，增加了立法与执法不确定性和风险。实践中还存在不适当授权立法，如《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》规定“凡设置VTS系统的主管机关根据本规则制定本VTS系统的船舶交通管理细则……”由此导致全国近40个设置船舶交通管理系统的地区均制定相应管理细则。