行政诉讼受案范围的立法改革
【摘 要】受案范围的立法改革要致力于最大程度的解决行政争议，并且解决争议应以保护公民、法人和其他组织的合法权益为主要目的。但是实现这一目标有多重制约因素，既有文本内的，还有文本外的：行政争议性质认定泛政治化、特权化，司法权被过度抑制，司法最终裁决原则没有真正确立，法院的裁判能力有限等。修法时应采取开放的框架，务实的设计，对制约因素进行选择性的突破。
【关键词】行政诉讼；受案范围；行政争议；司法最终裁决
【中图分类号】D925.7 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2014）03-0114-11
收稿日期：2014-06-10
作者简介：李培磊（1989-），男，河南平顶山人，中国政法大学法学院博士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。
基金项目：本文系解志勇主持的国家社科基金重点课题“《行政诉讼法》修改研究”（12AFX005）的阶段性成果。
一、引言
现行法确立受案范围的两个标准[1][2]①都受到了不当的限制。在行政行为方面，受案范围被限制为具体行政行为；在权益方面，受案范围被限制为以人身权和财产权为主，其他权益只有在“法律、法规规定可以提起诉讼”的情况下才可以纳入受案范围。
由于这些限制明白地体现在法律文本上，通过司法的能动性来扩张受案范围的努力已经达到了瓶颈。例如：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条将“具体行政行为”替换为“行政行为”，其用意固然好，但实践中不会有一家法院胆敢据此主张受案范围可以突破具体行政行为的限制。鉴于这种状况，通过立法改革来实现行政诉讼受案范围的扩张已经成为各方面的共识。
在学术界，众多研究机构都给出《行政诉讼法》修改专家建议稿，对受案范围的规定方式进行了大幅度的改良。普遍的做法是：替换了具体行政行为的概念，增加了对部分抽象行政行为的审查；取消（或淡化）肯定列举的做法，突破了人身权、财产权对合法权益的限制；此外，对于排除在受案范围之外的事项予以细化。②[3][4]在实务界，全国人大法工委在经历多年调研、并与最高人民法院、国务院法制办公室等方面协商沟通之后，于2013年底公布了《行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》），面向全社会征求意见。该草案对受案范围做了非常有限的改进，对于学术界的许多建议并没有吸纳。
这一状况背后的原因，是学术界和实务界对于立法改革的目标、支持与制约受案范围扩张的因素等缺乏足够的共识。举例来说：第一，学术界对于现行行政诉讼法的立法目的颇有微词，普遍的主张是去掉“维护”二字，并主张解决争议、维护权益和监督行政三者应有主次之分，[5][6]从而据以确定改革的目标。而《草案》虽然取消了维护二字，却在说明中表示要“坚持维护行政权依法行使和公民司法救济渠道畅通的平衡”，似乎还将其视为“我国行政诉讼的基本原则”。③这是对平衡论的曲解，④[7]更模糊了改革的目标。第二，学术界在研究过程中尽管也会注意到法律文本背后的制约因素，但往往比较轻视之，希望通过立法改革实现突破，制定比较理想的行政诉讼法。而实务界显然对文本背后中的制约因素给予了更多关注，并且妥协的倾向比较明显，主张“从实际出发，循序渐进”。⑤“从实际出发”并没有错，但不论是轻视还是强调文本背后的制约因素的双方，普遍存在的问题是对这些制约因素缺乏细致的分析，只能知其大概。
为更好地推进受案范围的立法改革，必须增进双方的共识。这要求申明受案范围立法改革的目标，并详细分析影响目标实现的各类因素。
二、受案范围立法改革的支持因素及目标
受案范围立法改革的目标不应是人们臆想出来的——臆想的目标由于缺乏支持必将难以实现——而是应当从支持改革的因素中去寻找。支持改革的因素大致可以分为现实的需要和法院的能力两个方面。
在我国行政诉讼制度建立之初，立法显然更多受到了后者的影响，强调量力而为，“考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽。”[8]但是在行政诉讼制度已经施行二十余年的今天，“量力而为”已经不适宜作为立法改革的目标，应该改为“因需而定”——主要由现实的需求来决定改革的目标。
（一）各方面的需要均支持扩张受案范围
受案范围有多个维度的意义：对于公民来说，它意味着其权益受到保护的范围，对于行政机关来说，它意味着行政行为受到司法监督的范围，而对于法院和社会整体来说，则意味着诉讼途径可以解决的行政争议的范围。从目前的实际情况来看，三个方面都受到了现行法规定的过度限制。因此，就存在三类需要均支持扩张受案范围。
1.保障公民权益的需要
权益不仅包括法律明确规定的权利，还包括受法律保护的利益；并且，权利的范围也不应只是人身权和财产权。
在前一方面，司法以着其能动性尽最大可能地保护着公民的权力和利益。学者从最高人民法院公报公布的典型案例中发现，司法实践对合法权益中“法”的解释不仅包含了法规、规章，甚至扩张到了对规范性文件、具体行政行为、行政合同等；此外，在“法”明文规定的权益之外，还拓展出了从法对行政机关的禁止性、义务性条款推断出来的权益，从整体法秩序中推断出来的权益。[9]
但在后一方面，司法权的发挥却明显的受到了立法的制约。随着社会和经济的发展，人们的权利意识增强，对于人身权和财产权之外的其他权利的保护越来越多地成为公民的诉求。例如近年来出现的受教育权、平等权、劳动权相关的案件等。这些权利往往涉及国家政策，具有敏感性。因此，相关案件往往引起较大争议，在受理与不受理之间，法院的做法比较混乱。以受教育权为例，学校对于学生所作的勒令退学或开除学籍处分，均涉及到学生的受教育权，有的法院认为缺乏法律依据，拒绝受理，有的法院则将其作为行政诉讼受理。⑥[10]