论行政诉讼受案范围肯定列举模式的存废
摘 要：2014年行政诉讼受案范围的修改依旧沿袭了过去的肯定列举和否定列举并行的独特的混合模式。肯定列举的模式被学界诟病，然而其却有着立法技术与精神原因。由于忽视处理行政效率和行政限权间的平衡矛盾和新法实施的急迫性，使得讨论肯定列举模式存废不具有现实性和可行性。应然状态下受案范围的架构必须要解决平衡主体的选择这一前提问题。司法机关，也就是人民法院，从短期和长期都更为合适承担这个角色。以司法作为平衡主体的受案范围应然模式讨论，才具有为来可行性。
关键词：行政诉讼；受案范围；肯定列举；平衡主体
行政诉讼法在2014年经历了24年来的首次修改。此次行政诉讼法改动幅度大，对包括受案范围在内的诸多行政诉讼问题进行了修改。对行政诉讼法的受案范围，理论界长久以来认为其规定的范围过于狭窄，尤其是肯定列举模式的规定，限制了行政诉讼受案范围的边界，一定程度上造成了司法实务中行政案件立案难的窘境，主张废除的声音较多。
1 行政诉讼法受案范围的修正——肯定列举规定的延续
2014年行政诉讼法的三次立法送审稿，在受案范围上的修改均有所的出入。以全国人大公布的最终立法修改决定内容看，新行政诉讼法在受案范围上虽有变动，但仍维持了原有的肯定列举加否定列举的立法模式。本次的修正可以归纳为三个方面：
1.1 行政主体上的修正
1989年行政诉讼法第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”2014年行政诉讼法在原有第二条规定的基础上，增加一款，“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，将行政诉讼纠纷的行政主体范围进行了扩大，从而使得涉及授权组织在内的纠纷也被纳入到了行政诉讼的受案范围之内。
1.2 行政诉讼受案范围肯定列举内容的修正
2014年行政诉讼法对受案范围的肯定列举内容进行了修改，将原先1989年的八项列举内容，扩大为十二项列举：（1）行政处罚；（2）行政强制措施和行政强制执行；（3）行政机关拒绝或不予答复行政许可申请，或行政机关作出的有关行政许可的其他决定；（4）确认自然资源的所有权或者使用权的决定；（5）征收、征用决定及其补偿决定；（6）行政机关拒绝履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责或者不予答复的行为；（7）行政机关侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的行为；（8）行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为；（9）行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行为；（10）行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行为；（11）行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为；（12）行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为。
1.3 抽象行政行为的修正
1989年行政诉讼法，人民法院对于规范性文件仅有参照权。当发现规章等规范性文件之间有冲突的时候，人民法院也没有审查权，而只有上报权。在2014年行政诉讼法的修正中，新增了第五十三条。对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件，在行政诉讼时，相对人可以请求法院对该规范性文件进行审查。该条款赋予了人民法院对抽象行政行为的审查权，扩张了人民法院的权限，使得“红头文件”在内的政府规范性文件，进入了司法审查的范围。
结合上述三个方面修正的内容，2014年行政诉讼法关于受案范围规定，延续了1989年行政诉讼法肯定列举与否定列举结合的立法模式，以增加受案范围的肯定列举内容为主要形式，实现了对于行政诉讼受案范围的扩大。本次立法修正，回应了理论界关于行政诉讼受案范围过于狭窄的讨论，然而却回避了有关肯定列举模式的争议。
2 行政诉讼法受案范围肯定列举模式的争议与讨论
1989年行政诉讼法对受案范围，采取的是折中模式，或者说是综合模式的立法规定。具体来看，先概括的原则规定，再辅以肯定和否定的具体列举。1989年行政诉讼法第二条，是概括的原则规定，第十一条和第十二条分别是肯定和否定的具体列举规定。2014年行政诉讼法继承了这样的模式。但我国立法规定中的肯定列举模式，却有着较大的争议。首先，通过对国际上其他国家和地区的立法进行比较，可以发现，我国是唯一采取肯定列举加否定列举规定的国家。其次，肯定列举模式本身存在诸多弊端，难以适应现代行政法发展的要求。
2.1 肯定列举模式的国际比较
在行政诉讼的受案范围上，国际一般采取的是原则概括加否定列举的方式，没有肯定列举的规定。德国《行政法院法》第40条规定，所有没有被联邦法律划归为属于其他法院管辖的非宪法性质的公法上的争议，都可以提起行政诉讼。美国的《联邦行政程序法》也规定，由于行政行为而致使其法定权利受到侵害的个人，都可以诉请司法审查。美国法院对于行政行为司法审查只受到两个条件的限制，即法律明确禁止审查的情况和法律授权行政机关自由决定的情况。日本的《行政事件诉讼法》废除了诉愿前置主义，采用例外性的审查前置主义，即依据日本国宪法，其国民对一切行政法上的争讼都可以向司法法院起诉，只有在例外情况下予以排除，并没有肯定列举诉讼受案范围。我国台湾地区同样也没有肯定列举的规定内容。台湾的“诉愿法”第一条规定：“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得以本法提起诉愿。但法律另有规定者，从其规定。”
比较这些国家和地区的立法规定，可以发现，我国立法中肯定列举的方式，在国际上几乎找不到相同的案例。
2.2 肯定列举模式的现实弊端
肯定列举的模式，在现实中引发了两方面的弊端：第一，严重限制了立案受理范围，造成了行政案件立案难。1989年行政诉讼法肯定列举，虽然有关于其他行政纠纷的兜底条款，但该条款在实务中陷于停滞状态。司法中将行政诉讼的受案范围严格局限在了肯定列举的内容中，非法律明文规定可以受理的案件，均不予受理。第二，严重僵化了立法受理范围，使得难以适应行政法发展的要求。现代行政逐渐向自由裁量权为核心的积极行政时代迈进，行政行为的种类日趋多样。肯定列举的内容本身严重滞后于行政发展，大量的新型行政行为难以归类到旧有的列举内容中，这让维护行政相对人权益变得十分困难。肯定列举的模式内容本身会导致僵化滞后，同时在实务中又被畸形地受限适用，行政案件立案难就不难出现。