国家综合配套改革试验区中的政策法律协调问题研究
摘要：制度因素是区域经济发展的内生变量，政策法律制度是正式制度安排，对区域经济发展具有重要的作用。过去30年的改革，具有单向突进、渐进式和应急性的特点，导致已形成的政策法律制度对国家综合配套改革试验区的改革产生制约和束缚。综合配套改革试验区的政策法律制度创新必须坚持社会主义市场经济原则，与国际接轨，从全局考虑，进行全方位改革，并从国家和试验区两个层面进行推动。
关键词：国家综合配套改革试验区；制度安排；制度创新
中图分类号：F121；F120 文献标识码：A 文章编号：0257－5833(2008)09－0030－08
作者简介：沈桂龙，上海社会科学院经济研究所助理研究员(上海200020)
国家综合配套改革试验区的改革本质是进行制度创新。政策法律制度作为正式制度安排，是综合配套改革的核心内容。但过去改革特点所形成的政策法律制度框架，对改革的进一步深入产生了内在矛盾，政策法律制度之间的矛盾冲突也比较突出。国家综合配套改革试验区的制度创新，需要坚持一些原则标准，从国家和试验区两个层面进行推动，构建一个比较完整、和谐的政策法律体系，保证政策法律制度和改革之间的相互协调、相互促进。
一、政策法律制度对区域发展的重要作用
(一)制度因素对区域发展的重要作用
强调制度因素对于经济生活的重要性并非始于20世纪60年代，也非科斯所创，而是自亚当·斯密第一部具有现代意义的经济学著作《国富论》开始，历经德国的历史学派、美国的早期制度学派，乃至现代的制度经济学派，经济组织和制度结构一直都是反复研究和强调的重大主题，其历史至少和正统经济理论——新古典经济学一样久远。
在制度经济学的框架里，制度已成为经济发展的内生变量。制度对区域经济发展的重要作用，在于其能为区域经济发展带来稳定的预期和交易成本的降低。合理的制度不仅保证了交易主体和交易行为的公平，而且为经济活动的可预期性提供保证，并降低交易成本。制度一旦形成，则具有较大的惯性，并为经济发展方向保持原有的势头提供动力。
制度是公众形成的一种共公理论、习惯或行为，但长期来看，也在一定程度上滞后于社会经济发展。制度在形成过程中凸现了一种内在的一致性，这种一致性与它们面对的外部环境必须保持一种协调性。当制度与外部环境过分不协调时，制度就会发生改变。制度创新是打破路径依赖的必然手段，也是区域经济发展始终保持持续发展动力的重要源泉。
(二)政策法律是一种正式制度安排
制度的概念比较多，不同的经济学家有不同的解释。美国经济学家阿兰·G.格鲁奇认为，制度是一个广泛应用的概念，可用于许多不同的方面。各种类型的制度，都具有规律性、系统性或规律性的共同点。“在最一般的意义上，制度是构成统一整体的各个项目相互依存或相互影响的综合体或图式。”T.W.舒尔茨在《制度与人的经济价值的不断提高》一文中，将制度定义为管束人们行为的一系列规则。L.E.戴维斯和诺斯对制度安排下了这样一个定义：“一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，制度安排可能最接近于‘制度’一词的最通常的含义了。”林毅夫的制度概念比较接近于舒尔茨，“从最一般的意义上讲，制度可以理解为社会中个人遵循的一套行为规则”。另外他也对制度安排下了定义，“制度安排的定义是管束特定行动模型和关系的一套行为规则”。
制度经济学家通常把制度认为是大家共同遵守或受到约束的各种规则，这种“制度”是在一定历史条件下形成的，包括政治、经济、文化等各方面的规范体系。制度经济学家在运用“制度”这个术语时，一般情况下指的就是“制度安排”。正式制度和非正式制度具有不同的表现形态和构成特点。正式制度都有相应明确的具体存在和表现形式，它通过正式、规范、具体的文本来确定，并借助于正式的组织机构来实施和监督。这种具体有形的存在方式是正式制度的正规性、严格性的必要保障。而非正式制度安排以道德、行为规范的形式出现，没有正式地形成文字、条文，也不需要正式组织机构来实施，它存在于社会的风俗习惯和人们的内心信念之中，以舆论、口喻的方式相互传递、世代传承。这种无形的表现方式，使得非正式制度可以渗透到社会生活的方方面面，并在其中发挥作用。
政策法律是一种正式制度安排，用国家强制力予以保证。政策法律制度对区域经济发展具有很强的指导、促进作用，是区域经济发展的制度创新中最需要考虑的因素。政策法律制度对改革的推动作用主要体现在以下几个方面：(1)确认改革措施。即通过立法或政府规定的形式，对改革的重大原则和各项主要措施及改革的成果用政策法律的形式加以确认。(2)引导改革方向。通过行政法规或者立法，引导个人和社会朝着改革确定的目标和方向正确地发展。(3)协调推进改革。运用政策法律手段调整改革中出现的不同利益关系之间的矛盾和冲突，为改革创造一个良好的有秩序的法律环境。
二、30年改革特点及其对综合配套改革试验区制度创新的影响
(一)30年改革的基本特点
1、改革的单向突进方式
经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。改革初期面临的情况，是上层建筑严重束缚经济基础，制度安排不适应经济发展，迫切需要制度创新。党的十一届三中全会确定的改革开放，起始于高度集中的计划经济体制之下，是旧制度严重影响经济发展、各项政策法规贫乏情况下的改革。也就是说，改革初期，制度在经济、社会、文化等各个领域都存在滞后现象，现存的制度和改革的方向存在严重不协调。与此同时，政策法规的空白点异常多，劳动法、外国人投资法等都没有建立，各种政策规章很不完善。
1978年确定的改革，并不是全方位、多领域的系统改革，改革采取了单向突破的方式，首先解决最为迫切的问题，从某一个方面取得突破，而不是等待其他方面配套改革的跟进。改革初期所要解决的焦点问题是经济体制问题，这和以经济建设为中心的政策取向相一致。经济体制改革，主要是改变僵化的计划经济体制，从政策法规上解决市场的地位和作用，并最终法制化。经济体制的改革涉及众多方面，改革也不是对产权、土地制度、市场体系全部协调解决，而是先易后难，不断在某个领域、某个方面取得突破。从政策法规的制度变迁看，往往是一个领域取得了很大进展，而另外与之相关的领域制度缺失或保留了旧制度。
2、改革的渐进路径
我国的改革采取了渐进方式。从改革目标看，一开始就没有非常完善而清晰的目标，而是根据实际情况不断修正。或者说对当时急需改革的状态十分清楚，但具体改成什么状态，没有明确的目标。比如说对经济体制的改革，就经历了从“计划经济为主、市场调节为辅”到“计划经济与市场调节相结合”，直到“社会主义市场经济”这样一个变化过程。改革就是不断“试错”，“摸着石头过河”，不断进行动态调整。
渐进式改革对政策法律制度的完善，不是一步到位，而是根据实际情况不断调整和完善，不