美国西部开发中的法律保障分析
【摘 要】 在美国西进运动的过程中,每遇到问题,联邦政府就会通过国家立法和地方立法为实施西部开发提供法律依据和法律保障,运用法律手段解决现实中一些棘手问题。这就为我国正在开发大西部提供了重要的启示和借鉴:要着手研究制定西部大开发的基本法律和专门法律。
【关键词】 美国;西部开发;法律保障;稳定发展;启示
2001年8月13日,复旦大学法学院李昌道教授在“西部法律论坛暨全国外国法律史研究会第14届年会”上作了“美国开发西部的法制经验启示”的专题发言,他指出,在美国西部开发的历史中,法律的作用举足轻重”。[1]分析和研究法律在美国西进运动中所起的作用,对于我国正在开发大西部将有着重要的启示和借鉴意义。
一、美国西部开发中法律制订及实施效应
美国的现代社会经济史在很大程度上是一部持续开发的历史,也是一部不断通过立法来干预和规范区域开发的历史。从以下几个方面来看美国西部大开发的法律保障及其实施效应。
1、土地开发相关法律
美国政府首先颁布了居民获得土地的政策,把农业发展放在优先地位考虑。美国政府采取了一系列政策措施促进农业发展和开发土地资源。从1785年制定了第一个《土地法令》(又称《土地条例》)开始,先后制定了六部与土地有关的法律。包括分别于1796年5月18日、1800年5月10日和1804年3月26日通过的《土地法》[2,3,4,5],1820年4月24日又通过的《公有土地法》。1862年5月20日林肯政府为了促进西部农业生产,争取内战的胜利,又颁布了《宅地法》[3,5]。该令规定,凡年满21岁的公民或一家之主,占用和耕种公有土地连续5年,均可免费获得160英亩的土地。《宅地法》的规定,使拓荒者免除了因购买土地而造成的经济负担,他们的财富可以直接转作经营资本,从而助长了拓宽农业向商品农业演变的势头[2]。总之,这一时期美国政府的土地政策,为农民取得土地和进行农业开发提供了制度和政策保障,促进了美国西部的开发,使美国能够快速发展成为一个农业大国。
2、基础设施开发相关法律
美国在西进运动中非常注重基础设施的建设,特别是重视铁路、公路、水运等交通设施的建设。1862年7月1日美国国会通过《太平洋铁路法案》,联邦政府给予铁路公司优厚的财政资助和大片铁路沿线两侧10英里的土地[6]。两年后,又颁布了第二个太平洋铁路法案。1916年7月威尔逊总统签署《联邦公路资助法》[3]。这一时期美国交通设施的建设和大发展,为当时的西进运动提供了便利。
3、保护环境相关法律
在美国的西部开发初期,曾出现过严重的掠夺式开发问题,草原过牧,土地滥用,洪水泛滥,水质污染,造成生态环境严重破坏。随着西部矿产的开发和农业的发展,环境保护问题日益突出。1873年3月通过了《造林法》,规定任何愿意以1/4的授地种植树木的人以160英亩授地;1877年3月颁布了《沙漠土地法》,规定移民在产权申请登记后3年内灌溉了土地,即可按每英亩25美分的价格购得640英亩土地[2,3]。1878年颁布的《木材石料法》[7]。1891年3月国会通过《保留林地法》,允许总统关闭公共林地,以便育成国家森林[3]。1894年通过了《凯里法》拨给各州一百万亩的公地从事水利工程建设,并允许私人参与经营灌溉事业,农户应按政府批准的价格,分期缴纳应摊负的费用[7]。1898年,美国颁布了《河流与港湾法》,这是联邦政府的第一步关于水污染的控制法,主要是禁止向通航水域投弃会影响航行的废弃物[2]。1902年,联邦政府颁布《新垦荒法》(又称《灌溉法案》),规定在西部17个急需灌溉的州建立工程基金,使水利事业兴建所需财源得到增加[2]。
4、区域经济管理相关法律
联邦政府的职责主要是从战略利益上考虑国家宏观经济、社会发展和环境保护的统一协调,为各地区的可持续发展创造条件。历史上,美国政府实施了一些大规模的扶贫计划,美国政府为了促进地区经济的平衡发展,这一时期颁布了许多区域性经济管理政策,从而对美国西部的开发起到了积极的作用。1961年签署的《繁荣地区再开发法案》第一次将地区的失业和经济落后问题视为全国性问题,并成立了地区再开发行政管理办公室[8]。法案通过政府支持性项目的发展,已经开始形成了带动地区经济发展的扩散乘数效应。[8]。1965年颁布的《公共工程和经济开发法》(EDA)、《阿巴拉契亚区域开发法》,拨款11亿美元用于建设公路、医疗中心和开发当地资源等,并相应地分别成立了经济开发署和阿巴拉契亚区域委员会[2]。河流流域开发如20世纪的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》[9]。美国政府还把援助欠发达地区经济发展置于严格的立法、执法和司法的过程中。例如,联邦政府1993年8月通过了第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的《联邦受援区和受援社区法案》[8]。
正是法律在美国西部大开发过程中的运用及其保障作用,使得美国西部大开发取得了成功,并使少数一些国家加以仿效和借鉴。如对国家级大型区域开发专项立法的有英国的《特别地区法》(1934年)、日本的《北海道开发法》(1950年)、德国的《联邦区域规划法》(1965年)。[9]
二、美国西部开发法律保障的特性分析
法律本身具有的特性对区域经济开发起到了极大的作用,法律保障美国西部开发具有经济行为合法性、经济行为可操作性、经济援助有法保障和法律监督区域开发经济行为的特性。
1、经济行为合法性
美国在西部开发过程中制定相应的法律法规,使得制定的政策在实施过程中具有法律效力,保证政策落实的强制性,经济行为的合法性。法律是体现国家意志,并由国家强制力保证实施的社会规范。要开发美国西部必须吸引移民和资金,从政策方面给予优惠,法律方面给予保障。建立相应政策的法律保障,使其具有法律效力。例如,1785年制定了第一个《土地法令》;1862年5月,林肯政府颁布的《宅地法》等。
2、经济行为可操作性
美国在西进运动过程中依靠健全的开发机构和严格的法规制度,促使制定的政策规范化,从法律角度保证政策执行过程中具有可操作性,保障援助欠发达地区工作的顺利进行。比如,依据1961年签署的《繁荣地区再开发法案》成立的地区再开发行政管理办公室通过提供公共设施项目贷款和投资补助,对那些持续失业率超过全国平均水平或人均收入低于全国平均水平的经济困难地区提供援助[8]。
3、经济援助有法保障
美国西部大开发伴随相应的法律法规的实施,稳定西部欠发达地区的各项优惠政策落实,为西部发展提供稳定的资金来源。美国西部地区的开发离不开资金的支持,筹措稳定的资金即需要优惠政策的支持,也从法律方面加以保障和支持。联邦政府1993年8月通过的解决欠发达地区发展问题的《联邦受援区和受援社区法案》。联邦政府对欠发达地区的援助主要是根据国会通过的有关法律,制定具体援助计划,州政府要制定如何使用援助资金的法规及会计制度,具体指导和监督援助计划的实施。[8]
4、法律监督区域开发经济行为
美国西部开发过程中在法律方面给予政策的监督作用,使之经济行为在严格的法律控制之下,很少发生将资金挪作他用而使项目夭折的事情,这就保障了援助项目落到实处,提高了资金的使用效率,促进了欠发达地区经济的发展。如1887年国会通过的《州际商业法》,为监督该法的实施情况,联邦政府任命一个五人组成州际商业委员会以协助执行这些禁令[10]。
三、美国西部开发对中国西部大开发的启示
1、制定《西部大开发法》基本法
要着手研究制定西部大开发的基本法律。研究制定关于西部大开发与加快西部发展的法律法规,是实现西部地区健康、有序、协调发展的客观要求。建议在深入调查和充分论证的基础上,抓紧制定《西部开发法》,内容包括西部开发的基本目标和原则,领导体制与开发机制,中央与地方的权责关系,西部与中部、东部的协作关系,经济效益、生态效益与社会效益的协调关系。
2、制定西部大开发专门法
研究制定西部大开发中战略重点方面的法律法规,有针对性地对区域开发重点项目制定专门法,保障重点项目的建设。
3、制定《西部大开发援助法》法律
西部属于我国的欠发达地区,开发西部离不开国家援助政策和优惠政策,这些必须在法律方面加以体现。给与西部地区的优惠政策及要达到实现的目标,迫切需要强有力的法律保障。制定《西部大开发援助法》势在必行。
4、建立西部大开发行为法律监督机制
对西部大开发政策的实施依法监督,从法律角度预防政策不到位和违规行为发生,创立西部大开发良好的宏观经济政策环境。
【参考文献】
[1] 何勤华.20世纪外国经济法的前沿[M].法律出版社,2002.
[2] 肖光恩.陈继勇.论美国西进运动与中国西部大开发[J].新经济•新管理•新理念(经济日报出版社),2001.1-17.
[3] [美]加尔文•D•林顿,谢延光等译.美国两百年大事记[M].上海:上海译文出版社,1984.
[4] 刘建芳.美国西部开发对我国西部开发的启迪[J].南通师范学院学报,2002.18(1):48-52.
[5][8] 张婧.美国开发欠发达地区的经验借鉴[J].科技近步与对策,2000.17(9):152-154.
[6] 黄安年.美国的崛起[M].中国社会科学出版社,1992.
[7] 杨玉洪.美国内战后西部开发对中国的启示[J].经济视角,2007(2).
[9] 夏勇.西部开发与加快中西部发展的法治保障[J].西部论丛,2005(11):3.
[10] 何勤华.美国法律发达史[M].上海:上海人民出版社,1998.105.
【作者简介】
刘富朝(1979-)男,汉族,河南许昌人,云南师范大学旅游与地理科学学院2007级硕士研究生,研究方向:区域经济开发与管理.